Revisión de Evento Centinela: una justicia alternativa para la reforma policial

El pasado mes de junio, Paz y seguridad lanzó una convocatoria buscando evidencia sobre las soluciones que se están implementando actualmente en México o en otros contextos y que podrían adaptarse al país. Un jurado compuesto por Lilian Chapa Koloffon, Lisa Sánchez y Sandra Ley eligió cinco artículos sobresalientes para publicarse en una serie especial. Esta es la quinta y última entrega.

El 25 de mayo de 2020 un oficial de la policía de Minneapolis arrestó sometiendo con fuerza a George Floyd, un afroestadounidense de 46 años que fumaba afuera de un autoservicio. A pesar de que George clamaba “no puedo respirar,” el oficial mantuvo la rodilla sobre su cuello durante ocho minutos, provocándole la muerte. Pese a las restricciones sanitarias, las calles de Estados Unidos y del mundo estallaron en protesta en contra del abuso de la fuerza policial y del racismo sistémico.

El rol de la policía en estas protestas cambió radicalmente. A diferencia de otras demostraciones (por ejemplo: aquellas contra el cambio climático) donde la policía se encargaba de monitorear las marchas, ahora las protestas se centraron contra las corporaciones policiales. Esto añadió una tensión inusitada en las interacciones entre policías y protestantes. Ocurrieron confrontaciones en más de cincuenta ciudades de Estados Unidos, con heridos y daños a la propiedad. Por ejemplo, en Mineápolis una estación policial fue incendiada y en Portland se declaró estado de emergencia.

Si bien quienes cometieron delitos tendrían que ser investigados individualmente, en momentos así, las respuestas punitivas no bastan, pues sólo una reforma sistémica podría atender las demandas de una ciudadanía herida. Pero, ¿cómo establecer un proceso de reforma policial en un contexto tan contencioso y políticamente riesgoso? En estos momentos, un espacio de política pública no podría existir sin antes promover la paz y la reconciliación social.

El objetivo de este texto es presentar la Revisión del Evento Centinela (SER, por sus siglas en inglés) como un mecanismo de política pública, basado en evidencia y centrado en la comunidad, que permite un “espacio saludable” y, consecuentemente, la reforma policial. En particular, describimos nuestra experiencia como dos mexicanas codiseñando e implementando el SER de la Oficina General de Seguridad Pública de la Ciudad de Seattle (OIG, por sus siglas en inglés).

¿Qué es el SER?

Un evento centinela es un resultado —o evento— negativo significativo, producto de acciones de una organización o de persona(s), que representa problemas sistemáticos y que causa una herida social. Por ejemplo, en las instituciones de seguridad el uso indebido de la fuerza o la muerte de un detenido en custodia serían eventos centinela. De no corregirse, estos problemas pueden conducir a eventos similares. Industrias como la aérea y la de salud han utilizado SERs para examinar a fondo incidentes y usar esas lecciones para prevenirlos en el futuro.

El SER de la OIG (SER-OIG) innovó combinando dos procesos: por un lado, la metodología basada en datos y en análisis de causa-raíz para generar recomendaciones sistémicas; por el otro, un proceso de creación de paz (peace-building) para generar confianza y reconciliación entre las partes. Nuestro argumento es que —en situaciones así— ambas metodologías son necesarias para poder diseñar e implementar política pública democrática.

Las protestas del verano 2020 en Seattle

La ciudad de Seattle vivió protestas masivas por el asesinato de George Floyd. Cuatro días después del incidente, manifestantes tomaron las calles protestando contra el racismo sistémico y la brutalidad policial en contra de personas negras, indígenas y de color. Aunque las protestas fueron inicialmente pacíficas, estas evolucionaron a disturbios y violencia. El Departamento de Policía de la Ciudad de Seattle (SPD, por sus siglas en inglés) respondió con tácticas, estrategias y capacidades desarrolladas durante décadas de vigilar protestas, robustecidas por ocho años de reforma de supervisión federal. Dichas tácticas fueron inadecuadas para la naturaleza de estas demostraciones y contribuyeron al escalamiento del levantamiento civil y la violencia.

Fueron días de enfrentamientos, saqueos a tiendas, incendios a patrullas y heridos. Seattle impuso toques de queda y el presidente Trump desplegó a la Guardia Nacional. En una de las colonias más densas, Capitol Hill, los choques culminaron con la formación de una zona “autónoma” donde la policía no podía entrar.¹ En menos de un mes, la Oficina de Rendición de Cuentas (Asuntos Internos) de la SPD recibió más de 19 000 quejas ciudadanas sobre las demostraciones. Para el fin de 2020, se registraron más de 750 despliegues de fuerza física; algunos de ellos de municiones químicas y manuales recibieron atención nacional.²

Estos hechos provocaron un golpe para el gobierno y particularmente para la SPD, que era reconocida internacionalmente por su innovación en técnicas policiales de facilitación de protestas. Asimismo, crearon una profunda herida en la percepción de legitimidad que la ciudadanía le otorgaba a la policía. Esta pérdida de confianza impactó la eficacia de SPD para realizar tareas de seguridad pública. Por ejemplo, a sólo un año de las demostraciones, más de 200 policías —incluyendo la jefa policial—, renunciaron al departamento, lo que ha dificultado el despliegue territorial para servicios preventivos.

En este contexto, el liderazgo de la ciudad urgió a las instituciones de seguridad y rendición de cuentas a examinar de manera sistémica que ocurrió mal y desarrollar recomendaciones para mejorar la respuesta de SPD a futuras manifestaciones.

El SER como mecanismo de revisión sistémica

El SER ha surgido como una opción viable para navegar escenarios complejos y que requieren soluciones colaborativas y sistémicas. Muchas agencias de seguridad y justicia cuentan con mecanismos para detectar problemas (p. ej. revisiones de asuntos internos), pero estos a menudo son procesos de justicia retributiva individuales (que asignan culpa). En ánimos de migrar a justicias alternativas organizacionales, desde 2011, el Sistema de Justicia Criminal de Estados Unidos ha utilizado el SER para romper la unilateralidad de algunas instituciones y cambiar a una cultura preventiva. En ese sentido, el Bureau of Justice Assistance y el National Institute of Justice han promovido su investigación académica y su implementación en una docena de jurisdicciones, como Tucson, Seattle y Madison.

Con la misión de promover la rendición de cuentas de las instituciones de seguridad de Seattle, la OIG consideró al SER para examinar las demostraciones tras la muerte de George Floyd. En otoño de 2020, la inspectora general de la OIG, Lisa Judge, convocó a un grupo de actores clave (el Monitor Federal de Policía, la Oficina de Rendición de Cuentas, la Policía de Seattle y organizaciones de la comunidad, entre otras) para pensar colaborativamente cómo implementar un SER. Hoy, la ciudad define su SER como:

Un programa de rendición de cuentas incluyente de la comunidad dirigido por OIG. Un panel SER revisa los ‘incidentes críticos’, observando los sistemas de SPD para determinar cómo pueden evitarse futuros resultados dañinos y servir mejor a la comunidad… SER no se centra en las acciones individuales o en la asignación de culpas, sino en el fortalecimiento del sistema de seguridad para evitar daños…

No obstante, para llegar a esta definición, en la OIG tuvimos que responder tres preguntas: ¿Qué analizar? ¿Quién lo analizaría?, y ¿Cómo analizarlo?

La primera pregunta que nos hicimos fue: si los eventos duraron meses, ¿en qué se debe enfocar el SER? Para responderla, desde el equipo de Políticas Públicas realizamos un riguroso análisis de datos para determinar los puntos críticos. En este ejercicio, identificamos picos en los registros de uso de la fuerza por parte de la SPD que se correlacionaban con otros datos (p. ej. arrestos, lesiones, denuncias, etc.). Con dicha evidencia, y con ayuda del grupo de actores clave, se determinó que el SER enfocaría su análisis alrededor de cinco “olas” que acumulaban dichos registros y eventos centinela significativos.

Figura 1. Cinco Olas: Número de usos de la fuerza de SPD del 30 de mayo al 5 de noviembre de 2020

La segunda pregunta que nos hicimos fue: ¿quiénes serán los responsables de analizar los eventos más relevantes contenidos en dichas olas? Con la prioridad de que el SER-OIG fuera centrado en la comunidad, se emprendió un mapeo de más de 150 organizaciones y representantes de la sociedad civil. Después de un proceso consultivo, la OIG convocó a un panel de doce personas: el Panel SER, que contó con seis representantes de la sociedad civil de diferentes afiliaciones. Esto brindaba una capa de legitimidad pública al proceso. Asimismo, el Panel contó con seis policías de Seattle de diferentes rangos —desde el segundo más alto hasta el policía de línea—. Esto también dotó al panel de conocimiento técnico y la apropiación de champions de implementación.

Finalmente, nos preguntamos: ¿cómo sería la metodología para el análisis? La OIG determinó necesario realizar un riguroso “análisis de causa raíz” para identificar los factores que contribuyeron a estos incidentes y generar recomendaciones específicas. Esta metodología permitiría responder las causas sistémicas y proponer reformas para “reducir la probabilidad de que esos resultados indeseables ocurran en el futuro”.³ Para ello, la OIG contrató al experto nacional en la metodología, el profesor John Hollway, decano de la Universidad de Pensilvania, quien se convirtió en el facilitador clave del proceso.

Justicia Alternativa y Construcción de Paz

Respondidas estas preguntas, la misión en papel parecía sencilla: reunirse para pensar en una reforma policial. Pero en la práctica no era fácil. El asesinato de George Floyd creó una herida entre la policía y la sociedad civil en todo Estados Unidos. En Seattle las conversaciones sobre desfinanciar y abolir la policía retomaron fuerza; incluso muchas facciones de la sociedad civil consideraban que la policía era racista y paramilitar.

Reunir a miembros de la sociedad civil en una mesa con policías era un reto complejo. Las conversaciones entre partes que se tienen desconfianza frecuentemente se estancan en las paredes polarizadas de los dogmas, identidades y experiencias de cada grupo. Más lo era cuando la misión obligaba a reflexionar sobre temas sensibles (p. ej. un niño de nueve años fue rociado con gas pimienta) y sobre temáticas polémicas como los límites del uso de fuerza policial. Este caldo de cultivo conjuntaba tres riesgos latentes: que el SER-OIG se saliera política y operativamente de control, que las participantes fueran revictimizadas y que el ejercicio se convirtiese en una cacería de brujas.

Consciente de ello, la OIG estableció un proceso de construcción de paz de la mano del facilitador Saroeum Phong, quien creó un espacio “saludable” para el trabajo. De su mano, para el primer Panel, las miembras dedicaron más de veintiséis horas para interactuar en ejercicios de reconciliación, autorreconocimiento y creación de empatía.⁴ Nosotras participamos en cada reunión. Como las panelistas, experimentamos durante meses el proceso de construcción de paz. En nuestra percepción, la construcción de este espacio era condición necesaria para permitir conversaciones difíciles (como compartir vivencias de racismo y revisar videos de uso de la fuerza) y, en consecuencia, permitir que el grupo se pudiera enfocar en desarrollar las recomendaciones.

En suma, la interacción de rigor de datos y análisis de causa-raíz, combinado con la construcción de paz, permitió que el SER-OIG fuera un espacio de justicia alternativa proactiva —y no uno de tradicional justicia punitiva reactiva.

Resultados

Al momento, el Panel se ha reunido quincenalmente por más de un año y ha publicado dos reportes (“Ola 1” y “Ola 2”) que examinan 13 eventos ocurridos entre el 29 de mayo y el 8 de junio de 2020. Estos reportes suman un total de 80 recomendaciones agrupadas en diferentes áreas (p. ej. comunicación, conciencia situacional, tácticas y equipo, bienestar policial, legitimidad, entre otras.) Dichas recomendaciones van desde consideraciones explícitas para el manual policial hasta consideraciones de cambio sistémico interagenciales. Por ejemplo, para la “Ola 1” se analizaron cinco eventos centinela:⁵

1. El rocío con gas pimienta de un niño de ocho años
2. Vehículos policiales incendiados y armas de SPD robadas
3. Un oficial sometió la rodilla en el cuello de una persona durante su arresto
4. Altercado entre un oficial en bicicleta y un peatón
5. El despliegue de armas no letales contra protestantes (el “Pink Umbrella incident”)

La temática general de las recomendaciones fue que la SPD tendría que evolucionar de un enfoque de control de masas (Crowd Control) a uno de administración de masas (Crowd Management). Este cambio semántico obliga a la SPD a realizar cambios organizacionales a través de protocolos, entrenamientos, indumentaria y aproximaciones a su interacción con la ciudadanía. Por ejemplo, la SPD debería evitar formar líneas inmóviles para limitar el paso de protestantes (recomendación 11); durante las protestas, limitar los arrestos a personas que están cometiendo daño inminente a personas o propiedad en el momento, y no hacer arrestos retroactivos —sino hasta acabada la protesta— para evitar escalamiento (recomendación 26); y considerar la creación de una Unidad de Diálogo para actuación expedita, efectiva y de distensión (recomendación 52).

Estos análisis han tenido impacto fuera de Seattle. Han abierto áreas de estudio importantes —por ejemplo, psicología de masas, policiamiento y dinámicas interaccionales—.⁶ Además, los reportes son públicos y han sido citados por medios locales (Seattle Times y The Emerald) y nacionales. Asimismo, la OIG ha sido invitada a compartir el SER-OIG en foros internacionales como el National Association for Civilian Oversight of Law Enforcement de 2021.

Quizá el éxito más destacable fue la respuesta pública que hizo la SPD para atender las recomendaciones. El 4 de octubre de 2021, el jefe Díaz, mando de la policía, publicó una respuesta enviada a la OIG, a la Oficina del alcalde, al Congreso local, al Monitor federal, a la Unidad de Asuntos Internos y a la misma SPD donde discutía cada una de las recomendaciones hechas para la “Ola 1”. En ella, describió si la policía aceptaba o no cada recomendación, o en su caso, si ya estaban en proceso. En ese sentido, la respuesta hizo vinculante la implementación de política pública con el proceso de pensamiento del SER. Actualmente, la SPD ya está implementando varias recomendaciones; un ejemplo es la creación de la Unidad de Policía de Diálogo (recomendación 52).

Comentarios finales

Iniciado en septiembre de 2020, el SER-OIG continúa vigente con resultados concretos en reforma de prácticas y esperanzadores en cuanto a la previsión de futuros eventos. Pero dichos resultados no han venido sin desafíos. El mecanismo ha requerido colaboración interagencial y de la sociedad civil, demandando a la OIG a recorrer un largo camino de negociaciones. Asimismo, el personal de OIG ha estado expuesto a temáticas que impactan emocionalmente. Además, estos mecanismos requieren de incentivos para individuos (i.e. recursos), paciencia y cabildeo político, pues los resultados se cosechan a mediano plazo. Por último, la naturaleza transparente del SER-OIG lo expone a críticas y reveses externos, lo que requiere de resiliencia individual e institucional.

No obstante, el SER-OIG recibió el reconocimiento de la prensa, de autoridades locales y federales, de la academia, de la misma SPD y de miembros de la sociedad civil. Los expertos en demostraciones señalaron que la clave del SER-OIG fue crear un terreno común entre las partes para permitir la reforma.⁷ En un sector hermético y adverso a cambios, el SER inyectó una bocanada de esperanza.

Habiendo trabajado en instituciones de seguridad en Estados Unidos y en México, nosotras creemos que, con el componente de construcción de paz, el SER–podría ser un mecanismo efectivo de rendición de cuentas para diseñar política pública colaborativa que permita la reforma del sistema de seguridad en México. Notablemente, en 2022, Fundación IDEA A. C. inició sus propios SERs para que las fiscalías de varios estados colaboren con otras agencias locales y promuevan reformas de seguridad en sus contextos. Con optimismo, esperamos que el siguiente año Fundación IDEA pueda reflexionar en este espacio sobre sus hallazgos. Al final, nuestro anhelo es que existan más mecanismos de justicia alternativa, basados en evidencia y centrados en la comunidad, y que sean una verdadera alternativa.

Daniel Hernández Aldaco
Especialista en rendición de cuentas, procesos de paz y antirracismo en Latinoamérica.

Miroslava Meza
Inspectora general adjunta, Oficina del inspector general de la Ciudad de Seattle

¹ La Zona Autónoma de Capitol Hill​, también conocida como Free Capitol Hill​ fue una protesta de ocupación y a la vez zona autónoma autoproclamada e iniciada por demostradores, cubriendo unas seis manzanas del barrio de Capitol Hill en Seattle, Washington, del 8 de junio al 2 de julio de 2020.

² Seattle Office of the Inspector General, Sentinel Event Review of Police Response to 2020 Protests in Seattle: Wave 2, 2022, p. 73.

³ Ibid, p. 14.

⁴ Stott, C., y Kyprianides, A. “Crowd psychology, policing and interactional dynamics: Analyzing the early stages of the 2020 protests in the city of Seattle”, Seattle Office of the Inspector General, 2022, p. 61.

⁵ Además se analizaron tres eventos generales que proveían contexto a los eventos específicos: 29 y 30 de mayo en general: Factores contribuyentes generales que impregnaron los eventos de los primeros días de protesta; 29 de mayo de 2020: Daños a la propiedad organizada en el Distrito Internacional; 30 de mayo de 2020: Protestas y Escalada de Violencia.

⁶ Stott, C., y Kyprianides, A., ob. cit.

⁷ Stott, C., y Kyprianides, A., ob. cit.