La Guardia Nacional: fachada civil, “seguridad” militar

A partir de la reforma constitucional de 2019, la Guardia Nacional (GN) es la institución encargada de la seguridad pública a nivel federal. Con un carácter civil, policial y profesional, debe estar adscrita a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC)¹ e integrar temporalmente a policías navales y militares con el propósito de ayudar a su consolidación para 2024. A pesar de que el objetivo de esta última medida es que las Fuerzas Armadas eventualmente abandonen las tareas relacionadas con la seguridad pública y regresen a sus cuarteles, la conformación militar de la GN, a cuatro años de su creación, dista de ser una medida transitoria.

En el presente texto haremos un breve recuento de las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en las acciones de inconstitucionalidad relativas a la GN, los cambios en su estructura o marco normativo, así como los aspectos pendientes para contar con un verdadero cuerpo policial civil y profesionalizado.

El traspaso de la GN a la Sedena

A pesar del carácter constitucionalmente civil de la GN, el 9 de septiembre de 2022 el Congreso de la Unión aprobó una serie de reformas a diversas leyes secundarias para trasladar su control operativo, administrativo y financiero a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena). Esta reforma legislativa fue impugnada ante la SCJN por la minoría parlamentaria del Senado a través de la acción de inconstitucionalidad 137/2022. Finalmente, la Corte declaró inconstitucional el traspaso del control operativo y administrativo de la GN a la Sedena, fijando como término el 1 de enero de 2024 para que la institución policial vuelva a estar bajo el mando de la SSPC.

El proyecto del ministro González Alcántara proponía también abandonar el criterio derivado de la acción de inconstitucionalidad 1/96 —que permite al presidente hacer uso de las instituciones militares en tareas de seguridad pública en situaciones extraordinarias y subordinadas a autoridades civiles—, para adoptar uno en el que la Constitución prohíba, como regla general, que militares y marinos actúen en tiempos de paz, salvo en ciertas circunstancias estrictamente excepcionales y específicas.

Pese a que en la discusión se resaltó que las Fuerzas Armadas no deberían participar en tareas ajenas a su disciplina más que extraordinaria y temporalmente debido a su formación y entrenamiento, las ministras y los ministros mantuvieron el criterio.

La constitucionalidad de la Ley de Guardia Nacional (LGN)

Con un debate parlamentario expedito, el 27 de mayo de 2019 se publicó la LGN, que regula la estructura orgánica y facultades de la corporación, calificada como problemática por varios actores sociales. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) interpuso ante la SCJN la acción de inconstitucionalidad 62/2019 para impugnar, principalmente, porciones que establecían requisitos arbitrarios o discriminatorios de ingreso a la GN, así como faltas y sanciones ambiguas.

En la discusión, la Corte eliminó el requisito de no haber sido condenado por un delito doloso para ingresar a la GN e invalidó la facultad de sus elementos para llevar a cabo operaciones encubiertas para prevención del delito, pues podría dar lugar a la obtención de pruebas ilícitas, fabricación de culpables y violación del derecho a la privacidad.

Incongruentemente, también validó que la GN realice vigilancia, identificación, monitoreo y rastreo de información en redes públicas de internet; requiera documentación e informes a autoridades y a personas físicas o morales; intervenga comunicaciones privadas y geolocalización, y participe con el Instituto Nacional de Migración (INM) en el aseguramiento y detención de personas migrantes.

Estas decisiones dan cuenta de un análisis nada integral del contexto en el que se inserta la controversia legal. En primera, ignora los repetidos abusos y violaciones a derechos humanos de la GN y las Fuerzas Armadas, como el espionaje a periodistas, personas defensoras de derechos humanos y colectivos de víctimas, y la persecución y agresión a personas migrantes. Estas atribuciones, sin controles adecuados, representan un importante riesgo de vigilancia y represión estatal contraria a los derechos humanos.

Por otra parte, asumir que la GN es una institución civil sólo por adscribirse a la SSPC resulta incoherente y sumamente peligroso, pues la formación y entrenamiento militar, utilizados como argumento por la Corte para devolver la adscripción civil de la GN y limitar la participación de la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina (Semar) en tareas de seguridad pública, no fueron considerados al momento de discutir la acción 62/2019.

Pese a que nació como sustituta de la Policía Federal, y a que constitucionalmente le corresponde un carácter civil, desde sus inicios, la GN estuvo conformada en su gran mayoría (77 %) por militares y marinos. De sus 100 332 integrantes, 60 728 pertenecen a la Sedena, 16 788 a la Semar, 22 062 a la extinta Policía Federal y tan sólo 754 son nuevo personal reclutado.² Además, 87.9 % de las 33 personas titulares de la comandancia y de las coordinaciones estatales de la GN provienen de la Sedena y 12.1 % de la Semar.³ Estos elementos, además, conservan su rango, prestaciones, antigüedad y derechos en su institución de origen, para mantener sus beneficios cuando sean reincorporados.

Adicionalmente, la GN —en los hechos, militar— no se ha capacitado como institución policial: para finales de 2021 sólo 25 % de sus elementos contaba con el Certificado Único Policial vigente,⁴ documento que acredita los conocimientos, perfil, habilidades y aptitudes necesarias para desempeñar su cargo, y determina su ingreso o permanencia en las instituciones de seguridad pública.

¿Cómo quedó estructurada la Guardia Nacional?

Respecto a su adscripción, se determinó que la GN continuará adscrita a la Sedena hasta el 1.° de enero de 2024 y que, para esa fecha, la Administración Pública Federal deberá llevar a cabo todas las modificaciones necesarias para que pueda volver bajo el control operativo y administrativo de la SSPC. Además, invalidaron la facultad del secretario de la Defensa para proponer al comandante de la GN, pero su designación sigue dependiendo del presidente y podría seguir siendo un militar de alto rango.

En términos de funcionamiento y estructura, la GN mantendrá su composición sin que se hayan establecido mecanismos para garantizar su carácter civil ni una ruta de salida para los policías navales y militares que aún mantiene incorporados.

Pese a lo que establece la Constitución, las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos⁵ (CIDH) e incluso las sentencias de la Corte Interamericana,⁶ el gobierno no ha desarrollado un plan para el retiro gradual de las Fuerzas Armadas de las tareas de seguridad pública, adoptado mecanismos de rendición de cuentas eficaces ante el uso de la fuerza letal, ni fortalecido a las fuerzas policiales; al contrario: ha desaparecido sus financiamientos, fondos y programas, haciendo cada vez más indispensable la participación de los cuerpos castrenses. Por su parte, la única autoridad policial a nivel federal, la GN, se ha consolidado como un órgano conformado por personal y estructura de tipo militar en lugar de una institución de seguridad eminentemente civil.

Es urgente y necesario que México cuente con un verdadero cuerpo de seguridad civil y profesionalizado, que cumpla eficazmente sus funciones de prevención y control del delito y la violencia, capacitado en tareas de investigación e inteligencia policial sin hacerlo a costa de los derechos humanos de la población. Esto no se logrará únicamente asegurando su adscripción a la SSPC, sino estableciendo límites y estándares claros, sanciones efectivas, y un plan de desmilitarización para devolver a las Fuerzas Armadas a las tareas que naturalmente les corresponden.

Cristina Reyes
Directora de Litigio Estratégico de México Unido contra la Delincuencia.

Leilani Hernández
Investigadora del área de incidencia en México Unido Contra la Delincuencia.

¹ Artículo 21 constitucional.

² Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), Censo Nacional de Seguridad Pública Federal 2022, pp. 10-11.

³ Idem.

⁴ Ibid., p. 14.

⁵ En su visita in loco realizada en 2015, se analizó la militarización de las tareas de seguridad pública, su consecuente recrudecimiento de la violencia y la relación que guarda con los altos niveles de impunidad respecto de las graves violaciones a derechos humanos.

⁶ En el caso Alvarado Espinoza y otras vs. México, la Corte Interamericana estableció que cuando se tiene la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad ciudadana, ésta debe de ser extraordinaria, justificada y excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso; así como regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria a las fuerzas policiales civiles.