Derecho de la seguridad nacional: apuntes sobre la Guardia Nacional

El 29 de noviembre de 2022 la Suprema Corte de Justicia de la Nación avaló con ocho votos a favor el acuerdo de militarización de la seguridad pública emitido por el presidente López Obrador en mayo de 2020. El presente artículo pretende explorar los alcances del acuerdo y del pronunciamiento de la Corte sobre su constitucionalidad.

Empecemos con el origen del decreto. Se ha convertido en costumbre informal de cada presidente mexicano entrante la creación de su propia policía. Felipe Calderón creó la Policía Federal a partir del pie veterano de la Policía Federal Preventiva (fundada en 1999), Enrique Peña Nieto creó la Gendarmería y López Obrador ha optado por la Guardia Nacional. A las políticas públicas en materia de seguridad rara vez se les permite sobrevivir más allá de la administración de cada alcalde, gobernador o presidente. La seguridad pública no tiene una lógica transexenal (una lógica de Estado), sino una lógica de gobierno. Son políticas desechables, que se implementan durante seis años y desaparecen.

El presidente López Obrador optó por una ruta legislativa inusual para la creación de la Guardia Nacional. Mientras sus antecesores crearon o suprimieron policías a través de reformas a reglamentos y leyes secundarias, el actual gobierno movilizó su capital político para alcanzar una reforma constitucional que le diera origen.

Esta estrategia quizás no fue aleatoria; después de todo, las guardias nacionales se mencionan en la Constitución original de 1917. Llamar a la nueva corporación policial “Guardia Nacional” en lugar de “Gendarmería” o “Policía Nacional” aprovechaba la mención que hacía la Constitución a las guardias nacionales en los artículos 10, 31 fracción III, 35 fracción IV, 36 fracción II, 73 fracción XV, 76 fracción IV, 78 fracción I y especialmente el 89 fracción VII (que autorizaba al presidente de la República disponer de las guardias nacionales casi con la misma discrecionalidad que podía disponer del ejército regular). Sin embargo, debemos entender que la Guardia Nacional que hoy existe no es ni material ni jurídicamente la misma organización que existió en las constituciones mexicanas desde el siglo XIX.

Las guardias nacionales (en plural) de antaño eran reservas del ejército federal al mando de los gobernadores de cada estado. No eran soldados de tiempo completo, sino voluntarios a disponibilidad de ser llamados al servicio en caso de emergencia.¹

Durante el transcurso del siglo XX la Guardia Nacional cayó en desuso, paulatinamente fueron desapareciendo los batallones de Guardia Nacional de los estados de la República para dejar exclusivamente batallones, regimientos, brigadas y divisiones del ejército regular. En otras palabras, hasta antes de 2019 la Guardia Nacional sólo existía en la ley, pero tenía décadas de haberse extinguido.²

El presidente López Obrador decidió aprovechar que la Guardia Nacional ya estaba mencionada en la Constitución y refundarla a partir de una mezcla de personal militar, naval y expolicías federales. Sin embargo, la nueva GN se enfrentaba con un impedimento constitucional. El artículo 129 de la Constitución prohíbe a los militares ejercer en tiempos de paz labores ajenas a las tareas de defensa. Para mitigar esta prohibición, el artículo 25, fracción IX de la primera versión de la Ley de la Guardia Nacional exigía a los militares que se incorporaran como policías a la GN abandonar su carrera militar e incorporarse a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC).

Haber seguido el artículo 25 de la ley de GN a la letra hubiera implicado la pérdida de decenas de miles de plazas para la Sedena y la Semar y entregarlas a la SSPC. En su lugar, ambas dependencias optaron por repintar sus camionetas al blanco de GN, y entregar brazaletes y uniformes blancos a su personal, disfrazándolos de policías. A lo mucho, algunos elementos recibieron un oficio de comisión temporal a la Guardia Nacional pero sus plazas permanecieron en Sedena y Semar respectivamente.

Esta simulación generó un problema jurídico inmenso. Al presentar a un detenido ante el Ministerio Público, el soldado disfrazado de GN no podía acreditar plenamente que tenía atribuciones policiales para hacerlo. Portar uniformes e insignias de una corporación a la que uno no pertenece es un delito y es usurpación de funciones. Muchas carpetas de investigación se cayeron por esta razón.

Como parche jurídico de emergencia, el presidente emitió el llamado acuerdo de militarización de la seguridad pública,³ en el que por un periodo de cinco años (ahora extendido hasta 2028) otorgaba, a todos los militares del país sin excepción, facultades policiales. Esta disposición es abiertamente inconstitucional por cuatro razones:

1. Contraviene el artículo 129 de la CPEUM, que prohíbe en tiempos de paz a los soldados realizar tareas ajenas a las labores de defensa.
2. Crea un conflicto de jerarquía de normas, un acuerdo emitido por el Ejecutivo no puede contravenir a una ley general (en este caso, el artículo 25 de la ley de GN).
3. Contraviene el artículo 28 del Reglamento General de Deberes Militares, que prohíbe la participación cotidiana de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública en sustitución de las policías civiles.
4. Rompe con la división del trabajo que existe al interior de la administración pública. ¿Qué le impide en un futuro a un presidente asignar de la noche a la mañana, por ejemplo, a funcionarios del Instituto Nacional de Migración atribuciones en principio exclusivas de la Armada de México sin una reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública? ¿Qué le impide a un futuro presidente gobernar por decreto sin pasar por el Congreso?

El parche funcionó, dotó de legalidad (con alfileres) a las detenciones de los soldados disfrazados de policías. Y la solución definitiva a esta simulación ocurrió el pasado 9 de septiembre de 2022 con la reforma que convierte a la Guardia Nacional en la cuarta Fuerza Armada del país (junto con Ejército, Fuerza Aérea y Armada) y la coloca bajo el control de la Sedena. Así, la Sedena puede discrecionalmente dejar de reconocer a un elemento como soldado y emitirle credenciales de Guardia Nacional, dándole la vuelta al artículo 129 constitucional en la forma pero no en el fondo.

El fallo de la Corte revela una profunda ignorancia jurídica y operativa en torno a la militarización de la seguridad pública. La Corte argumenta que el acuerdo está debidamente fundado y motivado en el quinto transitorio de la reforma que dio origen a la GN.⁴ Sin embargo, ninguno de los principios de ese transitorio, a saber, que la participación de las Fuerzas Armadas sea extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, se cumplen.

1. Extraordinaria: Las Fuerzas Armadas llevan dieciséis años realizando labores policiales y cada sexenio piden la oportunidad de trabajar un sexenio más, porque “ya merito”acaban con la crisis. Su participación, que supuestamente sería una medida de emergencia, se ha convertido en la “excepción permanente”.⁵
2. Subordinada y complementaria: Las Fuerzas Armadas no han sido apoyo sino sustituto de las policías. Corporaciones como la policía municipal del puerto de Veracruz y la propia Policía Federal fueron desaparecidas para sustituir a profesionistas civiles de carrera con soldados. De hecho, tras la reforma de militarización de la Guardia Nacional de septiembre de 2022,⁶ ya no existe una policía civil nacional en México, la seguridad pública federal se convirtió en dominio absoluto de los militares. El último resquicio de corporaciones policiales civiles está a nivel estatal y municipal (e incluso a este nivel, la militarización avanza con el nombramiento de cada vez más secretarios de seguridad pública militares).⁷
3. Regulada y fiscalizada: Las Fuerzas Armadas, en la práctica, no rinden cuentas frente a ninguna autoridad civil. Alfonso Durazo y Rosa Icela Rodríguez nunca ejercieron el mando de la GN, fueron el rostro civil, pero todas las decisiones operativas se han tomado en el Cuartel General del Ejército y Fuerza Aérea. Los militares auditan su propio gasto (a través de la Inspección y Contraloría), tienen sus propios tribunales, ven al Senado como su oficialía de partes para efectos de ascensos y ningún presidente civil desde la Revolución Mexicana ha conocido ni mucho menos alterado la vida política interna de las Fuerzas Armadas.⁸ Del lado del Poder Judicial, los pocos jueces que se atreven a plantar cara a los militares enfrentan ataques desde el púlpito presidencial y de la propia boca de los secretarios de la Defensa y Marina. En pocas palabras, en México tenemos un problema de autogobierno de las Fuerzas Armadas.

Desde el punto de vista operativo (que no es obligación de la Corte sentenciar pero sí conocer), la evidencia estadística es abrumadora. En el escenario más benigno, las Fuerzas Armadas sólo tienen efectos a corto plazo en la reducción de la incidencia delictiva, pero a largo plazo todos los estados y municipios que han intervenido requieren de despliegues masivos recurrentes porque los militares son un paliativo, mitigan temporalmente las causas del delito pero no lidian con sus causas profundas.⁹

En el peor escenario, el despliegue de militares en un municipio incrementa hasta en un 11 % los homicidios en esa localidad en el mediano y largo plazo. Es decir, no sólo no resuelven el problema, sino que lo agravan.¹⁰

La misma Corte que invalidó la ley de seguridad interior hoy decide ignorar los principios más elementales del derecho de la seguridad nacional, del derecho administrativo, del derecho militar pero, sobre todo, de la Constitución, endosando una estrategia simultáneamente inconstitucional e ineficiente.

Víctor Hernández
Maestrante en Inteligencia y Seguridad Internacional del King’s College London, egresado del Centro William J. Perry de Estudios Hemisféricos de Defensa y profesor-investigador de la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana.

¹ El ejército federal usualmente estuvo del lado equivocado de la historia. E.G. El ejército de línea estaba alineado al bando conservador: en la Batalla de Puebla, mientras los franceses contaban con el apoyo del ejército federal, el general Ignacio Zaragoza peleó apoyado por las guardias nacionales de los estados de la República. Tras la Revolución Mexicana, el Ejército Federal fue suprimido precisamente por ser el ejército porfirista quien resistió a la División del Norte y asesinó al presidente Francisco I. Madero en asonada. Cfr. Martín Barrón, Alternativa a la seguridad: Gendarmería o Guardia Nacional, México, Inacipe, 2015.

² Ibid.

³ Cfr. “ACUERDO por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”.

⁴ Cfr. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional.

⁵ Algo similar ocurrió con el Acta Patriota, legislación supuestamente temporal y de emergencia que autorizaba la vigilancia masiva de comunicaciones y la supresión del derecho penal ordinario so pretexto de la persecución del terrorismo y a la fecha, dos décadas después de los atentados contra las torres gemelas, la legislación sigue vigente en EE.UU. Cfr. Fabrizio Mejía, “La excepción permanente”, Proceso, el 17 de diciembre de 2017; Cfr. Víctor Hernández, “Limitaciones a la libertad individual en nombre de la seguridad sanitaria”, en Diálogos sobre la guerra, México, Universidad Panamericana, 2023; Cfr. Alejandro Hope y Jaime López, La mentada estrategia: Dos ensayos y treinta y nueve preguntas sobre Seguridad, Justicia, Violencia y Delito, México, Senado de la República, 2015.

⁶ Cfr. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; de la Ley de la Guardia Nacional; de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y de la Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en Materia de Guardia Nacional y Seguridad Pública.

⁷ Cfr. Lina García, “Nombran a nuevo secretario de Seguridad Ciudadana de Baja California”, El Sol de Tijuana, el 26 de diciembre de 2022; Cfr. “Tras sólo cinco días en el cargo, sustituyen a Manelich Castilla como secretario de Seguridad en Quintana Roo por un mando de la Marina”, Latinus, el 30 de septiembre de 2022; Cfr. Almudena Barragán, “Evelyn Salgado nombra a una militar en activo como fiscal general de Guerrero”, El País, el 28 de diciembre de 2021.

⁸ Ni un solo secretario de la defensa ha sido removido de su cargo desde la transición del poder militar al poder civil en los cuarenta.

¹⁰ Hope y López, ob. cit.

¹⁰ Cfr. Laura Atuesta y Aldo Ponce, Cómo las intervenciones de las fuerzas públicas de seguridad alteran la violencia. Evidencia del caso mexicano, Aguascalientes, CIDE, 2016.