Decálogo para la pacificación de México

Tras una década de acompañar y evaluar políticas en materia de seguridad y justicia, en particular la de 2008 en la que nos propusimos dejar atrás un sistema penal inquisitivo, hoy tenemos claridad sobre las piezas que faltaron y todos los tornillos que no ajustamos entonces. El resultado está a la vista y es un país que no es seguro para mujeres y niñas. Lo mismo para los jóvenes. En realidad, no es un lugar seguro para nadie. Nuestras vidas y nuestros cuerpos no están a salvo pero tampoco las tierras de agricultores ni la inversión mexicana, o del exterior. Por ello nos proponemos ocupar todo el espacio que ofrece nuestra democracia para opinar sobre los problemas más complejos de este país y plantear soluciones.

Hasta el momento,  la única respuesta ha sido endurecer penas y criminalizar más conductas. La vía punitiva en ningún escenario es efectiva, pero en el caso mexicano es, además, una broma cruel o una franca simulación. ¿Por qué? Porque sin importar cuán grave sea el delito, nuestro sistema de justicia es incapaz de establecer consecuencias. De los 33 millones que se cometieron en 2018, apenas 0.44 % fueron procesados de alguna manera por un juez.¹

En un entorno democrático a la sociedad civil le toca ser un contrapeso de la actuación del gobierno y criticar, cuando corresponda, la forma en la que ejercen su autoridad. Y, en ejercicio de esa obligación ciudadana, no hemos dejado de ser vocales respecto de los peligros de intensificar la militarización y el punitivismo. Apostar por la vía civil implica, necesariamente, invertir en la policía, dignificar sus condiciones de trabajo y prepararlas para que puedan cumplir con su función. Por eso es que desde nuestro espacio de participación ciudadana nos hemos dado a la tarea de trazar una ruta hacia la  pacificación del país. No es la única pero es indispensable: creemos que ese camino comienza hilando desde nuestra Constitución.

Apostamos por modificaciones que tienen como principales objetivos reformar a la policía, modernizar la investigación criminal y eliminar los espacios de corrupción que ponen en riesgo la viabilidad de nuestro sistema de justicia:

Ilustración: Jonathan Rosas

1. Reforma policial profunda

En primer lugar, proponemos reformar  el artículo 123 para que las y los integrantes de la policía sean reconocidos finalmente como servidores públicos con una carrera policial, salario digno, prestaciones, entrenamiento y equipamiento adecuadas para su labor. Se define la capacitación administrativa a los mandos policiales y certificación obligatoria a toda autoridad facultada para investigar. Para ello se requiere dejar en el pasado la estructura piramidal vigente que no considera el mérito y ha generado que los policías respeten más a su jefe que a la ley.

2. Financiamiento de la policía

Dada la reciente inestabilidad del flujo de recursos federales hacia el fortalecimiento de las policías locales, proponemos reformar el artículo 115 constitucional con el fin de que los municipios se den a la tarea de establecer una contribución especial para el desarrollo de las policías y los juzgados cívicos que permita, junto con los fondos federales, sustentar el desarrollo de estas instituciones. La realidad es que ninguna reforma resulta efectiva si no se anticipan los medios mediante los cuales se financiará su implementación.

3. La policía recibirá las denuncias e investigará los delitos

La evidencia nos dice que no son los jueces sino los ministerios públicos quienes se han convertido en un cuello de botella para la impartición de justicia en este país. La “puerta giratoria” no está en los tribunales sino en las fiscalías que de manera arbitraria deciden qué delitos perseguir y cómo clasificarlos. Por ello, proponemos que la policía –la autoridad más cercana a la ciudadanía– sean quienes reciban denuncias e investiguen los delitos. Proponemos, pues, reformar el artículo 16 constitucional para habilitar a las policías para recibir denuncias y realizar actos de molestia bajo control judicial. Esto permitirá profesionalizar la inteligencia criminal y facilitará la identificación y procesamiento de las personas que delinquen.

Asimismo, se elimina la retención ministerial y las personas que sean detenidas por la policía deberán ser presentadas en un plazo breve directamente ante el juez.

4. Adiós al mando y conducción del Ministerio Público

México es uno de los pocos países en el mundo en los que las fiscalías están a cargo de investigar los delitos. La división de trabajo que mejores resultados ha dado es la siguiente: la policía investiga, la fiscalía acusa y los jueces deciden con base en el debate entre la acusación y la defensa. En México, las dos primeras funciones están concentradas en las fiscalías y la policía no puede realizar actos de investigación a menos de que exista una orden expresa del Ministerio Público.

Por ello, creemos indispensable modificar el artículo 21 constitucional y con ello ampliar la capacidad de investigación de todas las instituciones del país aprovechando su conocimiento de la actividad criminal en cada uno de sus ámbitos de competencia. Esto con el objetivo de evitar que la limitada capacidad de investigación del Ministerio siga siendo un embudo que fomente la impunidad y se transforme en un círculo virtuoso de cooperación interinstitucional.

5. Fortalecer el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica

También en el artículo 21, se propone aumentar la cobertura del Estado en la resolución de conflictos a través de la justicia cívica y para ello se faculta a los poderes judiciales en las entidades federativas para capacitar y certificar a estos jueces municipales. En consecuencia se propone despenalizar los delitos culposos o patrimoniales no violentos, con penas no privativas de libertad; con el objetivo de armonizar acuerdos reparatorios en Justicia Cívica y definir medidas para restituir la convivencia cotidiana y prevenir el delito.

En cuanto a la policía se establecen las bases del salario policial homologado, la certificaciones policiales y de las personas que integrarán las unidades de investigación. Además, se sientan las bases para la creación de la academia nacional de mandos policiales.

6. No más retención de las personas detenidas ante el Ministerio Público

Una proporción considerable de actos de tortura que suceden a lo largo de un proceso penal se cometen en este espacio libre de supervisión: la retención en el Ministerio Público. Por ello, planteamos la eliminación de la retención en sede ministerial que actualmente se encuentra regulada en el artículo 20 constitucional. Proponemos, en cambio, que las personas detenidas sean ahora presentadas inmediatamente ante el juez de control. Este es un paso definitivo para eliminar la tortura y corrupción en esta etapa del proceso y, con ello, garantizar detenciones legales y apegadas al debido proceso.

7. Eliminar la vinculación a proceso

Tanto la prisión preventiva oficiosa como la vinculación a proceso distorsionan la intención de avanzar hacia un sistema acusatorio centrado en el desahogo de pruebas en la etapa de juicio oral. Por esa razón, planteamos eliminar la vinculación a proceso del artículo 19 constitucional y fortalecer la acusación. Esto implica que la primera audiencia se concentrará en verificar la legalidad de la detención y en la comunicación a la persona justiciable los cargos que se presentan en su contra.

Respecto a la prisión preventiva oficiosa, estamos conscientes de que forma parte central de la política criminal del actual gobierno federal pese a que los datos demuestran su poca eficiencia en la disminución de la comisión de delitos. En este sentido, aun cuando lo más viable es la desaparición de este catálogo de delitos de prisión preventiva oficiosa de la Constitución, no proponemos su modificación en este esfuerzo de reforma. Pero haciéndonos cargo del problema que representa conservar esta figura a nivel constitucional, definimos la la primera audiencia ante juez de control con características similares al sistema inquisitivo, ya que en estos casos la comunicación de cargos por un delito determinado trae en automático la aplicación de la prisión preventiva.

8. Mecanismos Alternativos para alcanzar nuestro ideal de justicia

Los mecanismos alternativos (MASC) deben ser canales ágiles para resolver problemas cotidianos y ser una forma de justicia tanto para víctimas como imputados, no otro espacio de corrupción y arbitrariedad controlado por las procuradurías. Aunque la ley establece con claridad que es necesario iniciar una carpeta de investigación como requisito previo antes de derivar un asunto a la justicia alternativa, hoy en día lo más común es que las procuradurías no lo hagan. Y no lo hacen porque esto les permite reportar menos delitos y aparentar que la incidencia delictiva va a la baja.

En estos casos, cuando los acuerdos reparatorios entre víctimas y personas imputadas no se cumplen, las víctimas se quedan en total estado de indefensión pues no quedó ningún registro oficial sobre el delito que se cometió en su contra.  Por ello, con una modificación al artículo 17 constitucional, proponemos que sean los jueces y ya no los ministerios públicos, quienes aprueben en audiencia pública (y con ello, de manera transparente) los acuerdos entre víctimas y personas imputadas.

9. Ley Nacional de Investigación del Delito

En congruencia con las reglas y principios del modelo de justicia penal acusatorio proponemos, por un lado, emitir una nueva legislación nacional que regule a detalle la fase de investigación del delito. Por otro lado, el Código Nacional de Procedimientos Penales conservaría las reglas relativas al proceso penal en estricto sentido.

Esta división permitirá eliminar resabios del sistema inquisitivo, aclarar las funciones de las autoridades investigadoras y definir con claridad los límites y consecuencias de los actos que ejecuten. Por tanto, proponemos modificar el artículo 73 constitucional para facultar al Congreso de la Unión para emitir una legislación nacional en materia de investigación del delito.

10. Un amparo penal en armonía con el sistema acusatorio

Por último, pero no menos importante, proponemos una modificación al artículo 107 constitucional para armonizar el amparo en materia penal con el modelo acusatorio: el amparo será de estricto derecho (enfocado en derechos vulnerados y no sobre hechos consumados y actos de investigación) sólo procederá contra actos u omisiones fuera del juicio oral que afecten la libertad personal de forma irreparable. En su estado actual, el amparo rompe la oralidad del proceso penal y genera demoras e ineficiencia en la  investigación. Esta modificación fortalecerá la figura del juez de control como el tutelar de los derechos de las personas imputadas durante la etapa de investigación, asegurando la agilidad, publicidad y demás principios del sistema acusatorio.

Esta iniciativa ciudadana de reforma constitucional en materia de investigación, justicia, policía y justicia cívica se presentará esta semana en el Senado de la República. Las y los legisladores, así como las fuerzas políticas que decidan suscribirla, mandarán un mensaje claro hacia la ciudadanía: ya es hora de pavimentar el camino hacia la paz en México.

Marien Rivera
Maestra en derecho por Harvard Law School, experta en justicia penal.

Susana Camacho
Abogada por la Escuela Libre de Derecho. Coordinadora desde 2004 de proyectos de justicia y seguridad pública.

Ernesto Peralta
Director ejecutivo de Borde Jurídico.

¹ ENVIPE 2019, INEGI.