¿Secretarios civiles para la Defensa y la Marina?

La utilización de las Fuerzas Armadas mexicanas en tareas ajenas a su naturaleza militar ha despertado numerosas alarmas nacionales e internacionales.¹ Entre las soluciones que se escuchan para atender el tema está que las Secretarías de Defensa Nacional y de Marina sean encabezadas por civiles.² ¿Esto realmente sería una solución? Idealmente sí, pero para llegar a tener Secretarías de Defensa y Marina dirigidas por civiles, o incluso la fusión de ambas Secretarías en una sola, tendrían que darse muchos pasos que, por su complejidad, llevarían mucho más de un sexenio.³ Aquí se tratarán algunas de las características que podría tener esta figura civil y las consideraciones institucionales y legales que requeriría un cambio así.

Para acercarse al tema del perfil hay que observar a quienes presiden los Ministerios de Defensa en otros países. Por cercanía geográfica, comúnmente se menciona el caso estadunidense como un buen ejemplo de civiles al frente del Departamento de Defensa. Sin embargo, según el historial de quienes han ocupado ese cargo, una importante cantidad de ellos han sido militares en algún momento de su vida, incluso de carrera. Es decir, conocen bien la vida militar y saben cómo interactuar con personal castrense.

En otros países, como España o Chile, los Ministerios de Defensa posteriores a las dictaduras militares de Franco y Pinochet, respectivamente, han sido presididos por personas civiles que no han servido en las Fuerzas Armadas de sus países. Un factor relevante en estas exitosas transiciones de ministros militares a civiles es que, institucionalmente, se contaba con personal que recibió una educación con enfoque civil-militar a nivel posgrado. En Chile, desde 1947, existe la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) que “desarrolla actividades de docencia, investigación y vinculación con el medio, destinadas a incrementar los conocimientos en materia de Defensa y Seguridad Pública, de la administración del Estado y del sector privado, constituyendo además, un punto de encuentro entre los mundos civil y militar en torno a estos temas”.⁴ Esta preparación académica estuvo inicialmente destinada a personal militar, pero a partir de 1957 se amplió a personal civil. Esto significa que en poco más de sesenta años, e incluso durante la dictadura de Pinochet, se preparó a un grupo de civiles para tratar temas militares y de seguridad, lo que impulsó el saber comunicarse con personal castrense.

España es un caso similar de preparación de civiles en temas militares. El Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (Ceseden) se fundó en 1964. Desde ese año se especificó que “…la labor […] del Centro consistirá en: reunir, hacer colaborar personalidades civiles y militares llamadas a participar en la dirección de los asuntos nacionales, hacer que se conozcan entre sí personas procedentes de sectores muy diversos […].”⁵ Aquí también sobresale que al retornar la democracia, un militar franquista, Manuel Gutiérrez Mellado, impulsó profundas reformas que modernizaron administrativa y operativamente a las Fuerzas Armadas españolas; además fue el último militar en ser Ministro de Defensa de aquel país.

Los casos de España y Chile nos permiten ver dos puntos. El primero es que la preparación académica y comunicación entre personal civil y militar es muy importante para alcanzar el propósito de tener civiles al frente de las instituciones militares. El segundo es que esa preparación, y el consecuente entendimiento civil-militar, lleva tiempo.⁶

Regresando al escenario mexicano, y derivado de los ejemplos chileno y español, podemos notar que un paso necesario para avanzar en que personas civiles puedan encabezar la Sedena o la Semar, o una hipotética secretaría unificada, sería que contaran con recursos humanos civiles especializados en temas castrenses y que, por ende, supiera comunicarse fluidamente con militares.⁷ Recuperando la experiencia del caso estadunidense se deduce también que, además de tener oficio político, quienes aspiren a la titularidad de las o la Secretaría, deberían contar con un amplio conocimiento sobre Fuerzas Armadas. Es decir, que conozcan detalladamente sus funciones, propósitos fundamentales, historia, necesidades, inercias, dinámicas, recursos, lenguaje militar, etcétera.

Otra pregunta respecto al perfil civil, y relacionado a la estructura institucional para ese cargo, es si debería de pertenecer a algún partido político o no. En Estados Unidos, Chile y España, quienes han dirigido los Ministerios de Defensa pueden ser integrantes de partidos políticos. Sin embargo, hay varias particularidades que facilitan que así sea. Ya se expuso que cuentan con el respaldo de burocracias civiles especializadas en temas militares y que el propio personal militar sabe cómo interactuar con civiles. Esto, a su vez, incrementa la fortaleza institucional y disminuye la posibilidad de que los cuerpos castrenses puedan ser utilizados para fines políticos ajenos a sus propósitos fundamentales.⁸ Este punto es relevante porque justamente eso es lo que ha pasado con las Fuerzas Armadas en México: se les ha utilizado en tareas ajenas a sus propósitos y diseño, por lo que tal vez sería conveniente que quien ocupe el cargo tenga un perfil más neutral.

Un aspecto que también debería observarse en esta posible transición es el avance en la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en los altos cargos de las Fuerzas Armadas. Como parte de las acciones afirmativas⁹ que emprendieron la Sedena y la Semar, las primeras cadetes mujeres ingresaron al Heroico Colegio Militar en 2007 y a la Heroica Escuela Naval Militar en 2008, pero este personal es aún muy joven y no ha alcanzado los grados requeridos para ser titulares. No obstante, en ambas instituciones sí ha habido personal femenino en las jerarquías de general brigadier y contralmirante.¹⁰ En esa dirección, y en un tema de justicia histórica, podría explorarse la posibilidad de que antes de la transición a una titularidad civil se designaran a mujeres como secretarias de Defensa y de Marina, ya que la efectividad en el cargo no depende del género.

Sumado a lo académico que ya se planteó, para avanzar en este objetivo también se requiere un estudio profundo del andamiaje legal. Para ello habría que reformar la Constitución y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que son abundantes en los rubros correspondientes a la Defensa y la Marina. Además, revisar y modificar la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, que en su artículo 16 plantea: “El Alto Mando del Ejército y Fuerza Aérea lo ejercerá el Secretario de la Defensa Nacional, el cual será un General de División del Ejército.”¹¹ Estos son tan sólo unos ejemplos, pero la labor legislativa para este propósito es mucho más profunda de lo que se ve a primera vista. Pretender hacerlo de “un plumazo”, lejos de generar soluciones acentuaría, los problemas. En este sentido, es necesario comprender que los tiempos institucionales son mucho más tardados que los tiempos políticos.

Una última reflexión es la fusión de la Semar y la Sedena. Aunque ambas son fuerzas militares, sus trayectorias históricas tienen diferencias. Esto influye en que las dinámicas internas de ambas instituciones tengan sus propias particularidades. En esa dirección, no solamente hay que trabajar en la efectiva comunicación con el personal civil, sino también en el óptimo entendimiento de estos dos pilares del Estado mexicano.

Como se podrá observar, el tema de titulares civiles en la Defensa y la Marina, o la fusión de las Secretarías es demasiado complejo y con diversas perspectivas. Es una discusión que debe abordarse con seriedad, disciplina y profesionalismo, apartándose de la demagogia y desesperación, y siempre teniendo presente que el objetivo principal es el bien de México, su seguridad, su democracia y sus Fuerzas Armadas.

Alejandro Juárez Ascencio
Sirvió ocho años en la Secretaría de Marina-Armada de México. Fue condecorado dos veces, una de ellas por sobresaliente actuación en enfrentamientos armados contra el crimen organizado. Sus tesis de licenciatura, maestría y la que desarrolla actualmente en el Doctorado en Historia Aplicada del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) son sobre Fuerzas Armadas. Actualmente está en uso de licencia ilimitada. El contenido de este escrito no representa la postura de ninguna de las instituciones mencionadas.

¹ Daniel Raisbeck, “Militarism in Mexico: another unforeseen result of the drug war”, Cato Institute, Marzo 15, 2023.
Steve Fisher, “AMLO promised to take Mexico’s army off the streets -but he made it more powerful” The Guardian, Septiembre 27, 2022.

² Algunos ejemplos de voces que apoyan esta idea:
– Arturo Sarukhán, “Una reforma al andamiaje de seguridad nacional como salida a la militarización”, Latinus, septiembre 1, 2022,
– Jorge Lara tuiteó: “Llegó el momento de un Secretario de Defensa que sea civil”, octubre 19, 2020.
– Transparencia Mexicana tuiteó: “Si buscaran ser verdaderamente transformadores, estaríamos discutiendo cómo tener un civil, y no un militar, como secretario de defensa. Así es Chile o Estados Unidos: Eduardo Bohórquez con Manuel López San Martin en MVS Noticias” (@IntegridadMx, agosto 10, 2022).

³ En el sexenio de Miguel Alemán (1946-1952) la Secretaría de Marina fue presidida durante unos meses por un civil. El licenciado en Derecho Raúl López Sánchez, del 7 de febrero de 1952 al 1.° de diciembre de 1952. Secretaría de Marina-Armada de México, Secretarios de Marina de 1941 a la fecha, Semar, Unidad de Historia y Cultura Naval, 14, 2013

⁴ “Quiénes somos,” Ministerio de Defensa Nacional. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos.

⁵ “Antecedentes históricos”, Ministerio de Defensa. Antecedentes históricos del Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional.

⁶ En México existen centros de educación militar a nivel posgrado como el Colegio de Defensa Nacional, el Centro de Estudios Superiores Navales o el Instituto Mexicano de Estudios Estratégicos en Seguridad y Defensa Nacionales en los que ya participan civiles. Sin embargo, requieren mayor impulso y apoyo.

⁷ Para más sobre las consecuencias históricas de las reformas a la educación militar a finales del siglo XIX y en las décadas de los veinte y treinta del siglo XX, y qué se podría aprender de ellas, véase Alejandro Juárez Ascencio, “Hacia la tercera desmilitarización”, Nexos, octubre 18, 2022.

⁸ Un buen ejemplo de esto es lo ocurrido durante la crisis poselectoral en las elecciones presidenciales de Estados Unidos a finales de 2020 y el asalto al Capitolio en Washington D.C. el 6 de enero de 2021. Donald Trump intentó, sin éxito, que las fuerzas armadas estadounidenses se pusieran de su lado. Esto generó un inusual pero contundente pronunciamiento del Estado Mayor Conjunto de aquel país reiterando la lealtad a la Constitución. Véase: Daniel García Marco, “Trump: la insólita carta del alto mando militar de EE.UU. (y qué dice del "momento excepcional" que vive el país)”, BBC News, enero 14, 2021. De igual modo, Christopher Miller, Secretario de Defensa estadounidense en aquel momento, condenó el asalto y los disturbios. “Jefe del Pentágono condena actos de violencia en el Capitolio de EU”, El Sol de México, enero 7, 2021.

⁹ “La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, en su artículo 5, fracción I, define las acciones afirmativas como: “el conjunto de medidas de carácter temporal correctivo, compensatorio y/o de promoción, encaminadas a acelerar la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres.” Las acciones afirmativas también son “políticas públicas cuyo objetivo es compensar las condiciones que discriminan a ciertos grupos sociales del ejercicio de sus derechos.” Instituto Nacional de las Mujeres, Glosario para la Igualda

¹⁰ En 2019 había en el servicio activo del Ejército Mexicano cuatro generales brigadieres mujeres. Sergio Aguayo y otros, Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2020, México, Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, 2021, 327
En 2021 había en el servicio activo de la Armada de México una Contralmirante. Raúl Flores, “Mujeres avanzan en mandos de la Secretaría de Marina”, Excelsior marzo 8, 2023.Los grados de General Brigadier y Contralmirante, si bien están en la categoría de Generales y Almirantes, no son la mayor jerarquía de ese rubro, ubicándose dos escalones por debajo de los grados máximos. Este punto es complejo porque en las Fuerzas Armadas el tema de la “antigüedad,” es decir, qué persona ocupó primero una jerarquía y por lo tanto tiene más prerrogativas en el escalafón militar, es muy importante.

¹¹ Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos