Negociando bajo la mesa

En 2021, el medio salvadoreño El Faro reveló 108 páginas de documentos oficiales que mostraban que el gobierno de Nayib Bukele estaba negociando en secreto con los líderes del MS-13. Al igual que en El Salvador, múltiples Estados han entablado conversaciones con grupos criminales para reducir la violencia; en muchas ocasiones han sido confidenciales, lo que nos lleva a preguntarnos: ¿por qué los gobiernos deciden ocultarlas? Este texto recoge algunos de los beneficios que los Estados obtienen al mantener sus conversaciones con grupos criminales lejos del ojo público.

Legitimidad y reconocimiento de la contraparte

Una negociación formal implica un reconocimiento de la contraparte como actor legítimo para negociar. Al negociar con grupos criminales, el Estado implícitamente acepta que estos grupos tienen la capacidad de controlar los niveles de violencia, socavando la lógica del Estado como propietario del monopolio de ésta. Para reducir estas implicaciones negativas, frecuentemente los Estados no aceptan el proceso como una negociación; en el caso de Honduras, Salvador y Haití, por ejemplo, fueron llamadas conversaciones.¹ Sin embargo, el beneficio de esta estrategia se ve limitado si estas conversaciones deslegitiman el papel del gobierno como encargado de hacer cumplir la ley. Los posibles beneficios que estos grupos reciben en estas conversaciones pueden moldear la opinión pública sobre la probabilidad de ser castigado a la hora de cometer un crimen, un factor asociado con una mayor probabilidad de cometer delitos según la literatura de economía del crimen.²

Las negociaciones secretas permiten a los Estados eludir estos efectos negativos. El reconocimiento formal de la otra parte es innecesario en conversaciones confidenciales. Este tipo de conversaciones también evita efectos sobre la opinión pública en cuanto a la aplicación de la ley y el castigo. Esto es aún más importante en contextos donde el crimen está generalizado. Luego de que su secretario de seguridad fuera detenido por negociar con pandillas para reducir la violencia —algo ilegal sin permiso del gobierno central—, el exalcalde de Medellín en Colombia, Federico Gutiérrez, fue duramente criticado hasta el final de su gestión por ser “blando” con los grupos criminales.

Negación plausible

Las negociaciones de paz de cualquier tipo son susceptibles de fracasar. El acuerdo patrocinado por el gobierno entre la MS-13 y el Barrio 18 en 2012 fracasó después de dos años de hacerse público. Acuerdos similares en Honduras fracasaron a los pocos meses de ser anunciados.³ Si las conversaciones o los acuerdos fracasan, los líderes gubernamentales que negocian la paz con los delincuentes enfrentan altos riesgos políticos e incluso judiciales. Las negociaciones secretas brindan a los políticos una opción de negación plausible si las negociaciones o los acuerdos no tienen éxito,⁴ y a la vez les permiten obtener los réditos políticos de una eventual reducción en el nivel de homicidios si las negociaciones son exitosas.⁵

Si bien el exalcalde de Medellín ha enfrentado algunos costos políticos luego del arresto de su secretario de seguridad, no enfrenta cargos judiciales. Federico Gutiérrez ha negado ampliamente que haya habido una política de negociación con pandillas en la ciudad, y afirma que cualquier conversación entre su secretario y los líderes pandilleros se realizó sin su autorización.

Gestión de la oposición

Una de las principales amenazas para cualquier negociación de paz es la presencia de opositores.⁶ Esta oposición puede provenir de diferentes fuentes, incluido el público en general, otros actores criminales u otros sectores gubernamentales. En el plebiscito por la paz en Colombia, la fuerte campaña por el “No” en el referéndum para aprobar el acuerdo final entre el gobierno y las FARC estuvo encabezada por el ala conservadora del Senado. Además, al menos 25 grupos disidentes dentro de las FARC rechazaron el acuerdo y movilizaron a casi 3000 miembros para seguir en armas.

Las comunicaciones clandestinas pueden ayudar a gestionar a los detractores al excluir de la mesa a aquellos grupos que presentan una amenaza para el éxito de las negociaciones.⁷ Esto se hace más evidente cuando observamos el comportamiento de actores opuestos a estas negociaciones en el momento en que éstas se hacen públicas. Cuando El Faro reveló las conversaciones de paz entre el gobierno y las pandillas salvadoreñas, la oposición a Bukele aprovechó la ocasión para socavar la imagen del presidente como líder de mano dura. En consecuencia, Bukele cambió de rumbo hacia políticas de seguridad más agresivas, incluidas presuntas violaciones de los derechos humanos de los líderes de pandillas en prisión.

Flexibilidad y fomento de la confianza

Existen al menos tres ventajas en el uso del secreto para aumentar las probabilidades de acuerdo en las conversaciones de paz. Primero, facilita la conversación al proporcionar un espacio seguro donde las partes pueden discutir temas que de otro modo no podrían discutirse bajo el escrutinio público. En especial, puede proporcionar confianza a los negociadores para hablar sobre las metas, los motivos y las preocupaciones que tienen. Como dicen expertos en negociaciones de paz: “Las negociaciones son como hongos: crecen en la oscuridad”.

En segundo lugar, la confidencialidad reduce las condiciones previas mínimas para iniciar una conversación. Los Estados a menudo requieren que los actores violentos en las negociaciones detengan la violencia durante las conversaciones. Este requisito surge de una necesidad de generar legitimidad del proceso entre los ciudadanos. El secretismo le permite al Estado eludir esta demanda cuando se enfrenta a una contraparte renuente a detener sus actividades delictivas. Esto es aún más importante en las negociaciones con delincuentes, ya que la violencia no es el único resultado de sus actividades. Las organizaciones criminales pueden detener la violencia como parte del proceso de desarrollo de la confianza pero, al mismo tiempo, pueden pasar a otras actividades de búsqueda de rentas que no son observables para el Estado, como fue el caso de la extorsión en El Salvador.⁸ Las conversaciones bajo la mesa permiten a los Estados aceptar la negación de requisitos que los delincuentes no están dispuestos a cumplir o cuya credibilidad de compromiso es baja.⁹

Finalmente, las conversaciones confidenciales permiten que el Estado amplíe el espectro aceptable de concesiones que puede hacer. Los partidarios de las estrategias de disuasión focalizada contra el crimen, por ejemplo, ven en estas concesiones una oportunidad para intercambiar crímenes de alto impacto por crímenes no violentos,¹⁰ intercambios que pueden no ser aceptados por la opinión pública en una negociación abierta. Diferentes versiones de esta estrategia han sido puestas en práctica en lugares como Brasil, Colombia, México y Chicago donde supuestos acuerdos entre los gobiernos locales y las fuerzas de seguridad con grupos criminales incluyen una concesión no oficial para vender drogas si los actores criminales se comprometen a minimizar la violencia.¹¹

Escudo contra las dinámicas del conflicto

Una de las tareas más desafiantes para los negociadores de paz es proteger las conversaciones de lo que sucede en el conflicto en sí mismo. Esto también se aplica a la negociación con actores criminales, donde los delincuentes continúan realizando actividades ilegales y los estados continúan procesando a los delincuentes. Las comunicaciones secretas permiten un espacio seguro relativamente aislado de las dinámicas de la confrontación y, por lo tanto, protegen las conversaciones de paz de estos posibles choques. Primero, y relacionado con el argumento de la flexibilidad, la confidencialidad permite concesiones impopulares para evitar el enjuiciamiento de criminales durante las conversaciones de paz. En segundo lugar, incluso si el enjuiciamiento de los delincuentes continúa durante el período de negociación, podría decirse que es más fácil para el gobierno justificar el arresto de líderes de alto rango durante las negociaciones si el aparato de seguridad no está consciente de estos procesos de negociación.

David Cerero-Guerra
Investigador en economía política de la violencia y el crimen. Maestro en economía de la Universidad de los Andes y doctorante en ciencia política en la Universidad de Yale.

¹ Felbab-Brown, V. “Bargaining with the Devil to Avoid Hell? A Discussion Paper on Negotiations with Criminal Groups in Latin America and the Caribbean”, Institute for Integrated Transitions, 2020; Rahman, E., y Vuković, S. “Sympathy for the Devil: When and How to Negotiate with Criminal Gangs—Case of El Salvador”, Studies in Conflict & Terrorism, Vol. 42, Issue 11, 2018, pp. 935–952.

² Becker, G. “Crime and Punishment: An Economic Approach”, Journal of Political Economy. vol. 76, núm. 2, 1968, pp. 169-217.

³ Felbab-Brown, V. ob. cit.

⁴ Pruitt, D. “Back-channel Communication in the Settlement of Conflict”, International Negotiation, vol. 13, 1, 2008, pp. 37–54.

⁵ Wanis-St. John, A. “Back Channel Negotiation: A Review of the Theoretical Literature on Secrecy and Negotiation”, Ethics of Negotiation in Armed Conflict, 2016.

⁶ Wanis-St John, A. “Back-Channel Negotiation: International Bargaining in the Shadows”, Negotiation Journal; Oxford vol. 22, núm. 2, 2006, pp. 119-144; Stedman, J. “Spoiler Problems in Peace Processes”, International Security, vol. 22, núm. 2, 1997, pp. 5-53.

⁷ Wanis-St. John, A. “Peace Processes, Secret Negotiations and Civil Society: Dynamics of Inclusion and Exclusion”, International Negotiation, 13(1), 2008, pp. 1-9.

⁸ Brown, Z., y otros. “Market Structure and Extortion: Evidence from 50,000 Extortion Payments”, documento de trabajo, 2022.

⁹ Pruitt, D. “Back-channel Communication in the Settlement of Conflict”, International Negotiation, vol. 13, núm. 1, 2008, pp. 37–54.

¹⁰ Lessing, B. Making Peace in Drug Wars, Cambridge University Press, 2017.

¹¹ Durán-Martínez, A. The Politics of Drug Violence: Criminals, Cops, and Politicians in Colombia and Mexico, Oxford University Press, 2018; Lessing, B. ob. cit.