La Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas: una década de simulación

A través de la Ley General de Víctimas (LGV), publicada en el año 2013, se ha buscado que las instituciones del Estado mexicano reconozcan, promuevan y garanticen a las víctimas el pleno ejercicio de sus derechos. A su vez, la LGV ha establecido la conformación del Sistema Nacional de Atención a Víctimas (SNAV) como la instancia superior para la formulación de políticas públicas en la materia, promoviendo la coordinación entre las diferentes instancias del Estado para ofrecer a las víctimas medidas de protección, ayuda, asistencia, atención, acceso a la justicia, verdad y reparación.¹

Para fungir como órgano operativo del SNAV, se creó la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) la cual, junto a las comisiones de atención a víctimas estatales, ofrece a las víctimas servicios de asistencia médica, psicológica y asesoría jurídica. Sin embargo, de acuerdo con la LGV, la CEAV no sólo se encarga de atender a las víctimas, sino de también vigilar y encaminar la operación del SNAV en su conjunto, por ejemplo: dando seguimiento a los acuerdos y resoluciones adoptadas por el Pleno del SNAV, participando en la definición y en la promoción de mecanismos de coordinación interinstitucional, de revisión y de evaluación de las obligaciones previstas en la LGV, elaborando cada año el Programa de Atención Integral a Víctimas, gestionando el Fondo de Ayuda, Asistencia Integral (FAARI) para financiar los apoyos, administrando el Registro Nacional de Víctimas (Renavi), entre otras.²

El conjunto de responsabilidades a cargo de la CEAV es enorme, y constituye la máxima instancia encargada de definir y vigilar el conjunto de directrices, proyectos, programas y acciones institucionales que darían forma a una política nacional para la atención y reparación de las víctimas en el país.

En Causa en Comúnllevamos a cabo una investigación para analizar el surgimiento, la trayectoria y el funcionamiento de la CEAV, a una década de promulgada la LGV que le dio origen. Encontramos que la CEAV se trata de una institución rebasada e inoperante, dibujando un panorama poco favorable para el creciente número de víctimas en el país. Como resultado de nuestra investigación, se identificaron dos grandes afectaciones para la CEAV: 1) definiciones imprecisas y ausencia de criterios homologados; y 2) la inexistencia del SNAV.

Sobre el primer punto, la definición amplia y poco clara de “víctima” contenida en la LGV³ ha generado ambigüedad y falta de criterios homologados para determinar de manera clara quiénes son elegibles para recibir ayuda y, sobre todo, dificultades para estandarizar, entre las diferentes instancias encargadas de atender a las víctimas (ministerios públicos, organismos de derechos humanos, comisiones de atención a víctimas locales), el tipo de medidas a brindar y los procedimientos para brindarlas. Ciñéndonos a lo estipulado en la LGV, y sobre todo teniendo en cuenta los altos niveles de victimización en el país, la población objetivo a la que la CEAV debería atender constituye un universo enorme, inabarcable e impreciso.⁴

En tanto órgano operativo, correspondería a la CEAV atender y sugerir medidas tendientes a resolver estas deficiencias. Sin embargo, la inexistencia del SNAV ha debilitado de manera grave la coordinación interinstitucional sobre la que se sostendría el trabajo de la CEAV. Así pues, en diez años, el SNAV sólo se ha reunido una vez, en mayo de 2015, a pesar de que la LGV establece que debería reunirse al menos cada seis meses. En la actual presidencia de López Obrador, nunca se ha convocada al SNAV para definir la política nacional de víctimas.

Esta suma de dificultades ha terminado por convertir al registro de víctimas al Renavi en un proceso complicado y burocratizado, que se traduce en una considerable disminución del número de víctimas dadas de alta durante los últimos años. Por ejemplo, hasta 2019, la CEAV reportaba una tendencia de registro de víctimas creciente, sólo para comenzar a disminuir drásticamente desde entonces. Así, si en 2019 se registraron 10 831 víctimas, en 2022 tan sólo 6888 alcanzaron a incorporarse al Renavi , representando una disminución del 36 %.

Víctimas registradas en el RENAVI⁵

Por otro lado, la CEAV padece limitaciones presupuestarias que afectan su capacidad para proporcionar asesoramiento legal, servicios y medidas de ayuda a las víctimas. Por ejemplo, el FAARI, que suponía una fuente de financiamiento estable para la CEAV, fue eliminado en 2020; desde entonces, la institución ha tenido que depender de la negociación anual del presupuesto para costear los apoyos extensibles a las víctimas. El financiamiento otorgado a la CEAV en el presente año, ajustado por inflación, aún está lejos del pico presupuestal que se alcanzó en 2015.

Presupuesto aprobado para atención a víctimas
(a precios reales de 2023) ⁶

Como resultado de esta serie de abandonos, la CEAV es hoy una institución cuya oferta de servicios y medidas de apoyo para las víctimas resulta limitadísima. Por ejemplo, el número de asesores jurídicos disponibles se ha mantenido en 123 desde 2018 a pesar de que, según la LGV, debería de contar con por lo menos 274.⁷ De acuerdo con estimaciones, cada asesor jurídico de la CEAV se encuentra atendiendo entre 150 y 200 casos, resultando en una carga de trabajo entre cuatro y cinco veces más alta de la apropiada. Siguiendo este criterio, la CEAV debería contar con 592 asesores jurídicos.⁸

Asesores jurídicos de la CEAV⁹

Operando en aislamiento como lo hace, ante la inexistencia del SNAV, la CEAV no alcanza a garantizar la reparación de las víctimas por sí sola. Tan sólo en 2022, la CEAV otorgó 13 034 medidas de ayuda y reparación. De éstas, apenas veinte fueron apoyos orientados a la reparación por violaciones a los derechos humanos. La inmensa mayoría de los apoyos, que si bien pueden ser útiles y valiosos para las víctimas que los reciben, se dirigen únicamente a solventar sus necesidades más inmediatas; los apoyos para traslado (36 %), alimentación (33 %) y alojamiento (30 %) concentran prácticamente la totalidad de los recursos otorgados.

Número de medidas de ayuda brindada por tipo¹⁰

Dada la actual ineficiencia de la CEAV, no sorprende que la institución tenga que lidiar con un aumento en el número de quejas y litigios en su contra. Por ejemplo, desde 2013 hasta marzo de 2023, ante la CNDH se han presentado un total de 405 quejas contra la CEAV, de las cuales 268 contienen denuncias por presuntos hechos violatorios de derechos humanos. Es una tendencia que ha venido a la alza durante el presente sexenio, coincidiendo con la desaparición del SNAV y el abandono de la política de víctimas durante este sexenio.

Quejas presentadas contra la CEAV en la CNDH por presuntas violaciones a los derechos humanos¹¹

Para concluir, desde Causa en Comúnnos pronunciamos a favor de la reactivación del SNAV. En un primer nivel, es importante que la LGV contenga lineamientos y definiciones claras, así como un catálogo de atribuciones suficientes para que la CEAV de verdad funcione como órgano operativo; y sobre las cuales pueda construirse una auténtica política nacional de víctimas con la participación de todas las instancias del Estado necesarias. El éxito de dicha política dependerá del fortalecimiento institucional de la CEAV, incrementando sus recursos administrativos y el financiamiento a las medidas de ayuda para las víctimas. Finalmente, vale la pena promover que la institución transite hacia un mecanismo de justicia transicional que atienda a las víctimas excepcionales de la violencia, sentando un precedente histórico en favor de los derechos a la verdad, la justicia y la no repetición.

Tras una década de simulación, sólo un nuevo impulso desde la sociedad civil logrará romper los cerrojos y obstáculos que subsecuentes gobiernos han colocado entre las víctimas y las instituciones.

Causa en Común
Organización ciudadana fundada en 2010 por su presidenta María Elena Morera Mitre. Tiene como misión lograr un México más justo mediante la defensa de las libertades, las garantías y los derechos humanos; el fortalecimiento de las instituciones democráticas, con especial énfasis en aquellas responsables de la seguridad pública y la justicia; así como la generación de propuestas enfocadas a la atención de víctimas.

¹ Diario Oficial de la Federación, Ley General de Víctimas, Artículo 79.

² Todas las responsabilidades de la CEAV, se encuentran definidas en: Ibídem, Artículo 88.

³ En el Artículo 4.° de la LGV, se define como víctima a toda aquella persona física “que directa o indirectamente ha sufrido daño o el menoscabo de sus derechos producto de una violación de derechos humanos o de la comisión de un delito.” A su vez, distingue a las víctimas entre cuatro grandes tipos: directas, indirectas, potenciales y colectivas. Véase: Diario Oficial de la Federación, Ley General de Víctimas, Artículo 4.°.

⁴ Sólo para ejemplificar, las víctimas de delitos en México calculadas por el Inegi , sólo para 2022, suman alrededor de 21 millones de personas. Por otro lado, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública registra, de 2015 a agosto de 2023, 2 846 302 víctimas de delitos de alto impacto. Finalmente, entre 2015 y 2022, la Comisión Nacional de Derechos Humanos registra 67 780 quejas por presuntos hechos violatorios de derechos humanos, las cuales pueden contener una o más víctimas.

⁵ Solicitudes de Información vía la Plataforma Nacional de Transparencia. Folios: 633000015820 y 330007623000013

⁶ Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Analíticos del Presupuesto de Egresos de la Federación (2012-2023).

⁷ Diario Oficial de la Federación, Ley General de Víctimas, Artículo 79.

⁸ Véase: Chamberlin, Michael W. “La CEAV: tregua o colapso”, Animal Político, 30 de noviembre de 2020.

⁹ Solicitud de Información vía la Plataforma Nacional de Transparencia. Folio: 33000762200270.

¹⁰ CEAV, “Primer Informe de Avance y Resultados: reconstruyendo redes para las víctimas”

¹¹ CNDH, Informes Anuales (2013-2022).