La palabra amnistía causa mucho ruido en el periodo electoral. Es una palabra profundamente política. Dado que las organizaciones criminales dedicas, entre otras cosas, al tráfico de drogas, no tienen motivaciones políticas sino económicas, es prudente preguntarnos si esta oferta es adecuada para terminar el conflicto armado que vive nuestro país.

En medio de ese ruido han surgido límites a la discusión que vale la pena retomar. El equipo del presidente electo Andrés Manuel López Obrador (Durazo, Ortíz y Sánchez Cordero) ha delimitado los objetivos y límites de la propuesta.

Por el lado de los objetivos, se busca terminar el ciclo de la guerra contra el narcotráfico por medio de mecanismos de pacificación. Estos “levantarían” las sanciones penales establecidas en la legislación a personas que involuntaria o circunstancialmente terminaron en el conflicto: campesinos, pequeños infractores de la ley, menores de edad y adolescentes. Explícitamente, Sánchez Cordero, próxima secretaria de gobernación, ha dicho que será un proceso de justicia transicional acompañado de procesos de investigación sobre la verdad de los hechos de este conflicto armado, acompañado y aprobado por las víctimas de este.

Ilustración: Víctor Solís

Por el lado de los límites, este proceso devendrá de una ley; es decir: será sancionado por el Congreso y el mismo puede ampliar o reducir los alcances hasta ahora propuestos. Además, se ha mencionado que no serán sujetos de esta ley aquellos que hayan cometido delitos graves: secuestro, homicidio o tortura y que el proceso no considera una negociación directa con el liderazgo de las organizaciones criminales.

Por lo tanto, si consideramos lo dicho por el equipo del presidente electo hasta ahora, podemos observar que la propuesta tiene elementos de tres tipos de enfoques para reducir la violencia a gran escala: la primera es la perspectiva de pacificación posconflicto, que refiere a procesos de desarme y justicia transicional después de concluida una guerra civil. En esta línea, se ha mencionado el actual proceso de pacificación de Colombia después del desarme de las FARC. Sobre ella, Brian Phillips ha objetado que esto pueda suceder por la naturaleza de las organizaciones criminales: estas no tienen motivaciones políticas, como en las guerras civiles, por lo cual no hay forma de disuadirlas a desarmarse con un pacto político ya que estás operan en la lógica económica. Es lo que califica Andreas Schedler como guerra civil con motivaciones económicas.

La segunda son los procesos de suspensión de la ley a cambio de beneficios concretos de las instituciones de justicia para controlar el funcionamiento de los mercados ilegales o de los conflictos territoriales de las mafias, por ejemplo, penas más cortas, que ya ha sucedido en México. Un caso de este enfoque es el caso de El Salvador,1 el cual tuvo una suspensión provisional de la persecución contra las pandillas de ese país para ofrecerles reincorporación en la vida civil. Sin embargo, como menciona Hope, este pacto de no agresión no duro y el conflicto regresó en ese país.

La tercera son los procesos de regulación de las drogas. Esto se ha discutido teóricamente dado que hay pocos casos de regulación de las drogas en países con violencia, pero el ejemplo utilizado por los defensores de la regulación es el fin de la prohibición del alcohol a principios del siglo XX en Estados Unidos. Entre las propuestas asociadas a esta perspectiva están los procesos de transición de cultivos para campesinos involucrados en la producción de precursores de drogas. En Colombia actualmente sucede como parte del proceso de paz con las FARC y será necesario revisar los resultados, pero la lógica es reducir la protección violenta de los mercados ilegales y desmovilizar a quienes están en ellos.

Respondiendo a la pregunta inicial, partiendo de los límites, alcances y limitaciones de la propuesta, así como de las perspectivas de las que abreva y que he señalado, aunque las organizaciones criminales en México no tengan objetivo primordialmente político -más allá de corromper autoridades para seguir operando-, el conjunto de las perspectivas hacen sentido a la realidad que ha sucedido en el país: efectivamente hay diversos ejércitos criminales operando en el territorio nacional que deben ser desmovilizados, que se fundamentan el mercado de las drogas y estos ejercen violencia en la medida que la acción estatal es represiva. Esto es lo que llama Benjamin Lessing como una guerra entre el Estado y las organizaciones criminales (Cartel-State War).

Según Lessing en su nuevo libro Making Peace in Drug Wars, Crackdowns and Cartels in Latin America, la razón principal, ya amplio conocida, de porqué suceden estos conflictos violentos con organizaciones criminales, es porque los Estados ejercen métodos de persecución violenta que crean a su vez ciclos de violencia. Las organizaciones criminales, con la finalidad de protegerse, utilizan nuevos ejércitos para defenderse del Estado e, incluso, contraatacan con recursos militares similares a los del gobierno. Según el autor, este ciclo se ve entrecruzado por tres factores permanentes: la incapacidad de crear capacidades estatales porque las instituciones están dirigidas a la represión; la corrupción de los funcionarios frustra los esfuerzos gubernamentales y, los resultados de corto plazo terminan definiendo las decisiones, ejemplo, rebrotes de violencia que incentivan a usar nuevamente políticas represivas.

Ante este escenario, Lessing estudia tres casos de guerras entre el Estado y organizaciones criminales: Brasil, Colombia y México. A diferencia de casos como los de las FARC o las pandillas en Guatemala, estos casos fueron seleccionados por tratarse de enfrentamientos con organizaciones criminales dedicadas al tráfico de drogas, no guerrillas o pandillas con otras actividades. El autor notó que hubo dos periodos de reducción de la violencia en los tres casos: la política de sometimiento en Colombia de 1990 a 1992, la política de pacificación de 2008 a 2012 y, quizás por inacción, los dos primeros años del gobierno de Peña Nieto en México.

Para este autor, estos procesos de reducción de la violencia sucedieron porque los gobiernos de los tres países decidieron usar de manera condicional la aplicación de la represión, en muchas ocasiones con anuncios previos. En el caso de Brasil, las policías de pacificación en Río de Janeiro anunciaron que detendrían a cualquier miembro de pandillas criminales que se les enfrentara al entrar a las favelas, pero que permitirían su retiro antes de entrar. Por medio de esta aproximación, hubo una reducción de la confrontación del gobierno con dichos grupos y, en general, permitió la intervención social y preventiva del gobierno en estos territorios.

A diferencia del caso anterior, en Colombia, el sometimiento —que era un ofrecimiento a los integrantes de diferentes organizaciones criminales a entregarse a la justicia con menores penas con el compromiso de reducir el ejercicio de la violencia— dependió de que Pablo Escobar colaborara a cambio de evitar su extradición a Estados Unidos. Esto no limitó a Escobar en otras actividades ilícitas —aunque si las violentas— y, al final, el sometimiento concluyó con el escape de Escobar de prisión. Según Lessing, en el primer caso, las presiones sociales terminaron por desmantelar la policía de pacificación en Río de Janeiro. En el segundo caso, la dependencia excesiva en Escobar para pacificar el país terminó por desmantelar la política.

Dicho esto, la propuesta de López Obrador parece tener elementos similares a las políticas de sometimiento o pacificación en Colombia o Brasil. Sobre todo, por un elemento que suele ser olvidado de la discusión sobre la amnistía: las reuniones matutina diarias y centralizadas que propone para administrar la situación de seguridad. Éstas podrían tener en su lógica la aplicación selectiva y disuasoria de la represión. Esta propuesta, junto con la Ley de Amnistía que podría estar vigente en algún punto del sexenio, podría reducir la violencia al cambiar la aproximación del Estado al conflicto violento, además de fortalecerlo con mecanismos de desmovilización, reintegración y justicia transicional.

Es decir, con los elementos que tenemos hasta ahora de la propuesta de amnistía de López Obrador, efectivamente podría haber una reducción de la violencia. La voluntad gubernamental ha sido la fuente de la violencia, como se ha demostrado empíricamente, y puede ser la fuente de la pacificación por medio de la condicionalidad de la represión y de ofrecimientos a integrantes de organizaciones criminales —no liderazgos como en Colombia. No obstante, los casos citados demuestran que hay problemas claros de implementación: ¿cómo hacer esta aproximación sostenible ante la posible presión social que surgirá cuando haya eventuales retrocesos en el proceso de pacificación? ¿cómo se implementará ante un escenario de amplia fragmentación de organizaciones criminales? ¿cómo evitar que haya corrupción en los procesos de aplicación de la amnistía y la condicionalidad de la represión?

Aprender de estas lecciones será importante, y todavía más, pensar una formula mejorada, una pacificación a la mexicana, inédita en la historia de los conflictos armados. Quizás, con esto también podamos abrir la discusión sobre la regulación de todas las drogas.

 

Raúl Zepeda Gil es investigador del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República y profesor de la FES Acatlán de la UNAM.

1 Fe de erratas: el texto erróneamente hacía alusión al caso de Guatemala en la negociación con pandillas. El caso correcto es El Salvador.