La propuesta del candidato Andrés Manuel López Obrador de crear una Ley de Amnistía ha dado mucho de qué hablar a los medios y lamentablemente lo que se ha dicho se ha malentendido y desvirtuado debido a la desinformación. México se merece analizar seriamente la propuesta, sus razonamientos y sus objetivos, ya que, la amnistía no está aliada con los criminales, ni con la impunidad, ni con la injusticia, sino todo lo contrario —es un paso reconciliador necesario en el proceso de pacificación de nuestro país que requiere como conditio sine qua non el diálogo con las víctimas y una consulta popular; y posteriormente, la aprobación legislativa por el Congreso de la Unión.

Este ensayo pretende aclarar las dudas y precisar la propuesta del candidato de la coalición Juntos Haremos Historia. La propuesta forma parte de la estrategia integral de construcción de paz bajo el marco de justicia transicional para cerrar el ciclo de la guerra y la violencia. A través de la justicia transicional, se busca una pacificación del país, sin dejar de reconocer y castigar las violaciones graves de derechos humanos.  Precisamente una respuesta integral a las violaciones sistemáticas o generalizadas a los derechos humanos es la justicia transicional. Su objetivo es reconocer la dignidad de los individuos, reconocer a las víctimas, admitir las violaciones de derechos humanos con el fin de evitar que se repitan hechos como los que se cometieron y promover iniciativas de paz, reparación, reconciliación y democracia.


Ilustración: Patricio Betteo

La justicia transicional no es una forma especial de justicia, como la reparadora, la distributiva o la retributiva ni tampoco es una justicia “blanda”. Por el contrario, es una justicia adaptada a sociedades que se transforman a sí mismas después de un período de violación generalizada de los derechos humanos.

Entre nuestros objetivos sobresalen el crear instituciones responsables y recuperar la confianza en ellas, posibilitar el acceso a la justicia de los sectores sociales más vulnerables después de las violaciones de derechos humanos, conseguir que mujeres y grupos marginados participen verdaderamente en la búsqueda de una sociedad justa, respetar el estado de derecho, facilitar los procesos de paz y promover resoluciones duraderas para los conflictos, sentar las bases para afrontar las causas subyacentes del conflicto y la marginación y fomentar la reconciliación.

La magnitud de los abusos y la fragilidad social conllevan que no todas las violaciones de derechos se aborden como se haría en circunstancias normales. En todo caso, es necesario contar con cuatro tipos de enfoques o procesos interrelacionados que son complementarios entre sí: justicia, verdad, reparaciones y reformas.

El consultar al pueblo sobre la creación de una ley de amnistías es un ejemplo de propuesta que abarca e incide en estos cuatro enfoques ya que ofrece una justicia diferenciada a las personas que, por motivos del abandono del Estado y la falta de oportunidades, fueron cooptadas por el crimen organizado; ofrece a las víctimas y a sus familiares la obtención de la verdad sobre los hechos y sobre su victimización; ofrece a las víctimas la posibilidad de obtener reparaciones y ofrece a todos los mexicanos las reformas legales e institucionales necesarias para garantizar la no repetición.

El concepto y aplicación de las amnistías no es algo nuevo en el mundo ni en México. Tan sólo en nuestro país han habido tres leyes de amnistías: 1) el presidente Lerdo de Tejada expidió un decreto de amnistía el 27 de julio de 1872 por delitos políticos derivados de la rebelión político-militar del 8 de noviembre de 1871; 2) El presidente López Portillo promulgó el 28 de septiembre de 1978 la Ley de Amnistía que propició la terminación oficial de la llamada guerra sucia y 3) El presidente Ernesto Zedillo promulgó el 22 de enero de 1994 una ley de amnistía que, de hecho, aún se mantiene vigente tras el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en Chiapas.

También encontramos diferentes ejemplos en varios países de América Latina como Argentina, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Haití y Uruguay; en Asia: Afganistán, Camboya, Indonesia y Timor-Leste; en Europa: Bosnia-Herzegovina, Macedonia y España; en Medio Oriente y Norte de África, Argelia e Iraq; y en África Sub-Sahariana: Angola, Mozambique, Sierra Leona, Sudáfrica y Uganda.

Sin embargo, es evidente que las circunstancias particulares de cada país y de cada momento histórico dictarán la viabilidad y condiciones para diseñar e implementar una ley de amnistía. Si bien se puede aprender de los errores así como de las mejores prácticas de la experiencia comparada, no sería conveniente realizar conclusiones generalizadas ni pretender importar modelos extranjeros ya que debemos diseñar los nuestros a la medida de las particularidades de nuestra sociedad.  

Ahora bien, es prioritario aclarar el contenido y alcance del concepto de amnistía. El vocablo deriva del griego amnestia, olvido, es un instrumento jurídico expedido por el poder legislativo y que tiene por efecto extinguir la acción pública, de manera que el beneficio es irrenunciable y produce efectos de pleno derecho, invalidando toda condena.1

La amnistía suele tener efectos retroactivos y, entre otros, extingue toda responsabilidad penal o civil y anula los antecedentes penales. Por el mismo motivo, es general, dado que actúa sobre todos los que cometieron ese delito, y no sobre individuos concretos. Los sentenciados a penas corporales, recobran su libertad; inclusive las multas y gastos pagados al erario deben ser restituidas.

Ultimadamente, la amnistía tiene como finalidad crear condiciones propicias para alcanzar acuerdos de paz, o bien, favorecer la reconciliación nacional (p. 34) tras la resolución de un conflicto armado y por lo general, estas leyes suelen estar enfocadas a los crímenes políticos cometidos durante el conflicto.2

Es claro que para la consumación de estos delitos existe la posibilidad de que se cometan otros delitos “conexos”, o bien delitos ordinarios cuya relación con el delito político no es directa, ni a menudo clara, pero que han sido cometidos en apoyo y respaldo, o para fomentar y promover, el objetivo del delito político.3

Es de vital importancia recalcar que bajo ningún supuesto, los crímenes internacionales como los de lesa humanidad, podrían ser sujetos a un régimen de amnistías o indultos.4 Esto se debe a los compromisos que México ha adquirido con la comunidad internacional a través de la ratificación de numerosos tratados internacionales en materia de derechos humanos.

Como experiencia comparada, podemos señalar la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia, que además de reiterar la prohibición de aplicar amnistías a delitos de carácter internacional, ha señalado también en varias ocasiones otros límites para la concesión de beneficios y para establecer la conexidad con los delitos políticos. Estos son los que se conocen internamente como delitos de “ferocidad y barbarie”, los cuales se utilizan en la legislación y en la jurisprudencia nacional para referirse, usando otros términos, a los crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y graves violaciones a los derechos humanos.5

Ahora bien, adicional a los crímenes internacionales, otras líneas interpretativas y jurisprudenciales también han aplicado estos calificativos a delitos de terrorismo, secuestro y narcotráfico, tipificados en las leyes ordinarias.

Uno de los debates más importantes en nuestro país en este momento gira en torno al delito de narcotráfico y las posibilidades de que sea susceptible de algún régimen de amnistías. El principal problema que debe resolverse para abordar esta discusión reside en el Título Séptimo del Código Penal Federal de México, en concreto en  el tipo penal de narcotráfico, que abarca todo tipo de actividad relacionada: siembra, cultivo, producción, transporte, tráfico, comercialización, suministro, prescripción no autorizada, publicidad y tenencia de estupefacientes. En la misma línea de razonamiento, las discusiones que se desarrollen la concesión de amnistías deberían delimitar y reconocer las diferencias entre esas conductas y las circunstancias en las que se cometen.6

Tras haber desarrollado la explicación anterior, abordaremos a continuación las propuestas concretas del candidato.

1. Consulta

Esta iniciativa será sometida a consulta popular y solo se procederá con ella en caso de obtener el consenso de la ciudadanía mediante un proceso democrático.

Se creará un espacio de diálogo para contar con la participación ciudadana de diversos sectores sociales, y donde se escuchen las voces de las víctimas. Estas diferentes opiniones y experiencias serán escuchadas al momento de plantear esta iniciativa y en caso de prosperar, al momento de que el órgano facultado para ello estudie y decida la procedencia de las aplicaciones individuales para acceder a ser beneficiario del sistema de amnistías.

Es importante recordar que como toda iniciativa de Ley, su promulgación requiere la aprobación legislativa por parte del Congreso de la Unión.

2. Objeto

• Cortar el ciclo de violencia en aras de construir la paz, de ninguna manera fomentando la impunidad.
• Incentivar a los grupos sociales vulnerables que han actuado en la ilegalidad a desarmarse.
• Incentivar a dichas personas a participar en los procesos de esclarecimiento de la verdad así como programas de reconciliación comunitaria.

3. Alcance material

De acuerdo con las obligaciones internacionales adquiridas por México, los crímenes de lesa humanidad NO pueden ser materia de amnistía de ninguna manera. Por lo cual el límite material de esta ley debe estar circunscrito únicamente a los siguientes delitos:

• Delitos políticos y conexos;
• Delitos relacionados al narcotráfico en los que NO medie violencia, tales como la siembra, el cultivo, la producción, el transporte dentro del territorio nacional y el consumo de estupefacientes y psicotrópicos.

4. Alcance personal

El alcance personal de la ley de amnistías debe atender a la realidad social y económica de nuestro país, la falta de oportunidades reales de ingresos legítimos en ciertas áreas, así como la inseguridad que acarrea la necesidad de protección que el gobierno no ha cumplido y que, a su vez, han ofrecido los grupos del crimen organizado a sus miembros.

De acuerdo con ello las personas que podrían ser candidatos a recibir la amnistía sólo podrán ser personas que forman parte de grupos sociales vulnerables, como lo son los jóvenes, campesinos e indígenas.

En cualquier caso, se excluirán del alcance personal de la amnistía las cúpulas del poder, los altos mandos de la delincuencia organizada, así como de los servidores públicos, miembros de las fuerzas policiacas y de las fuerzas armadas debido a la condición agravante que representa cometer un delito en asistencia al crimen organizado durante ejercicio de sus funciones de representación y servicio del Estado.

Lo anterior obedece la doctrina del superior jerárquico y a la política de persecución penal de enjuiciar a las personas con mayor responsabilidad sobre la comisión de los delitos.

Se podría considerar establecer un mínimo y un máximo de rangos para efectos de la concesión de dichas amnistías para los miembros de las fuerzas policiacas y fuerzas armadas que hayan participado en alguno de los crímenes amnistiables en base a las excluyentes de responsabilidad penal siguientes:

• Si hubieran cometido el delito estando bajo la obligación de cumplir órdenes de un superior SOLAMENTE cuando no supieren que dicha conducta era ilegal o no fuese manifiestamente ilegal.
• Si hubiesen cometido el delito en un estado de incapacidad mental o mediante coacción.

Podría también llegar a considerarse la inclusión de circunstancias mitigantes como lo son esfuerzos notorios de compensación a las víctimas, cooperación con las autoridades judiciales, edad, educación, situación socioeconómica, etc.

• MENORES DE EDAD:
Un tema importante es la participación de menores de edad en los delitos mencionados. En nuestro sistema jurídico, la edad mínima para atribución de responsabilidad penal es de doce años por lo cual, cualquier conducta cometida antes de cumplida esa edad no es susceptible a amnistías o indultos ya que no genera la responsabilidad penal amnistiable o indultable en primera instancia.

Sin embargo, los menores entre 12 y 18 años sí son susceptibles de responsabilidad penal y, en su caso, amnistía o indulto. Estos casos deben tratarse con un enfoque diferenciado de víctima-victimario debido a la vulnerabilidad de los mismos y la necesidad de generar condiciones necesarias para una rehabilitación y reintegración efectiva a la sociedad.

5. Alcance temporal

Se propone identificar una temporalidad significativa del conflicto armado dentro la cual los delitos amnistiables cometidos durante la misma pudieran ser considerados para su otorgamiento. Esta podría ser, a manera de ejemplo, a partir de la declaratoria de la guerra contra el narcotráfico por parte de Felipe Calderón en 2006 y hasta la expedición de la propuesta ley de amnistía. Excluyendo de tal manera a los delitos amnistiables cometidos previos y posteriores a dicha temporalidad.

6. Límite geográfico

Debido a la extensión territorial del conflicto armado en diferentes regiones del país, se propone permitir la aplicación de la ley de amnistía a todos los crímenes amnistiables cometidos en cualquier parte del territorio nacional.

7. Régimen mixto

Podría considerarse la opción de que las personas parte de algún grupo social vulnerado que cumplan los requisitos para ser beneficiario de amnistías, que hayan cometido delitos amnistiables y delitos no amnistiables, sigan siendo candidatos a amnistías parciales, esto es SOLAMENTE por aquellos delitos que sean sujetos a amnistía en los términos descritos.

Lo anterior con la condición expresa de que la participación en aquellos delitos no amnistiables no fuera determinante en la ejecución de los mismos, ni que la conducta sea constitutiva de un crimen de lesa humanidad.

8. Condiciones previas y posteriores

Las personas que cumplan con los requisitos materiales, personales y temporales para la concesión de la amnistía deberán sujetarse estrictamente a las siguientes condiciones para poder acceder a ser beneficiarios de la misma:

• Solicitar individualmente y por escrito la accesión al sistema de amnistías.
• En dicha solicitud deben incluir una descripción completa y detallada de los delitos cometidos.
• Desvincularse efectivamente de los grupos del crimen organizado y participar activamente en programas de rehabilitación comunitaria.
• Contribuir activamente en procesos judiciales y de esclarecimiento de la verdad so pena de pérdida del beneficio de la amnistía en caso de incurrir en falsos o incompletos testimonios sobre la participación propia o de terceros en la comisión de los delitos.
• Testificar ante la futura Comisión de la Verdad y ante los juicios en contra de las personas que no reúnan los requisitos para ser amnistiadas.
• Entrega de bienes obtenidos ilegalmente así como sus frutos.
• Contribución a la reparación de víctimas, tanto materiales como simbólicas.

Sin embargo, una vez otorgada la amnistía, los beneficiarios deberán cumplir con las siguientes condiciones para retener los beneficios de la concesión de la misma, so pena de revertir los efectos de la misma en caso de incumplimiento:

• No incumplir con las condiciones originarias para el otorgamiento de la amnistía, tales como la cooperación con los procesos judiciales y de esclarecimiento de la verdad.
• No reincidencia en conductas criminales ni asociación con los grupos criminales.
• No portación de armas.
• Atenerse a limitaciones ya sean temporales o permanentes de ciertas actividades, como postularse a cargos de elección pública o servir en las fuerzas policiacas o fuerzas armadas.

9. Efectos legales

• Extinción de responsabilidad penal por los delitos amnistiables.
• Preclusión de procesos penales ya iniciados y/o futuros en contra de los beneficiarios de la amnistía por las conductas motivo de la misma.
• Liberación de los beneficiarios privados de su libertad por conductas motivos de la amnistía.
• Eliminación del registro de antecedentes penales de las conductas amnistiables.
• De ninguna manera se puede extinguir la responsabilidad de los beneficiarios a otorgar reparaciones a las víctimas.

10. Proceso

Se debe crear un órgano independiente y autónomo con la participación de personas provenientes de diversos sectores sociales, incluidas las víctimas, con facultades, recursos y capacidades apropiadas para estudiar y decidir la procedencia de las aplicaciones individuales para acceder a ser beneficiario del sistema de amnistías. Las personas a las que se les haya negado el acceso al sistema de amnistías tendrán derecho a apelar esta decisión a una instancia única de reconsideración.

Este órgano será responsable también de monitorear, implementar y supervisar la adherencia de los beneficiarios a las condiciones previas y posteriores a la concesión de la amnistía, y en caso de incumplimiento proceder con la revocación de los beneficios del sistema.

De la misma manera, deberá encausar y darle seguimiento a los procesos judiciales de personas que no cumplan los requisitos para ser beneficiarios de la amnistía y deban ser procesados por la comisión de delitos no amnistiables.

11. Reintegración

La reintegración se refiere al proceso que permite que las personas que hayan sido parte de las estructuras del crimen organizado y a sus familias, a adaptarse económicamente y socialmente a una vida productiva y pacífica, a través de medios de subsistencia dignos y legítimos en el mediano y largo plazo.

Previo al proceso de reintegración, se debe llevar acabo la rehabilitación o reinserción. Esta etapa se refiere a la asistencia de transición ofrecida a las personas durante el proceso de desmovilizarse para cubrir las necesidades básicas de los desmovilizados y de sus familias, en el corto plazo.

Es importante señalar que la rehabilitación y reintegración de los menores de edad reclutados por dichos grupos criminales será tratada de manera prioritaria ya que es imperativo para cerrar el ciclo de violencia que se extiende a través de generaciones, para sanar el tejido social.

Asimismo, la planeación y actividades de rehabilitación y reintegración se llevarán a cabo con un enfoque de género, de manera integrativa y sin discriminación alguna, a favor de las personas que reúnan los requisitos para acceder a estos programas.

Como conclusión, tiene mucho valor analizar seriamente la propuesta del candidato por la Coalición Juntos Haremos Historia, dado que esta iniciativa tiene como motor la reconciliación nacional, la sana y pacífica convivencia de todos los mexicanos, así como la rehabilitación y reintegración de los grupos sociales vulnerados. Estos procesos son vitales para la reconstrucción del tejido social en todas las comunidades de nuestro país.

Cabe reiterar con toda claridad que la propuesta no implica de ninguna manera pactar con las organizaciones delictivas, ni prometer impunidad a nadie, sino ofrecer alternativas de vida de manera individual, a las personas que forman parte de grupos sociales vulnerables, como lo son los jóvenes, campesinos e indígenas, que por necesidad o coacción han sido integradas en las estructuras de la delincuencia organizada.

 Lo anterior es parte de una estrategia integral de justicia transicional a través de la cual se cerrará definitivamente el ciclo de la guerra en nuestro país y se desarrollarán mecanismos sostenibles para construir, mantener y garantizar una paz duradera e inclusiva para todos los mexicanos mediante procesos democráticos.

Esta propuesta requiere como conditio sine qua non dos pasos preliminares; en primer lugar la consulta popular y diálogo con las víctimas; y en segundo lugar, la aprobación legislativa por el Congreso de la Unión.

 

Loretta Ortiz Ahlf es Integrante del Consejo para La Paz de la Secretaria de Seguridad propuesta por Andrés Manuel López Obrador. 


1 Publicación de las Naciones Unidas (2009). Instrumentos del Estado de Derecho para Sociedades que han salido de un Conflicto: Amnistías. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas. p. 5.

2 En el Código Penal Federal Mexicano, dentro del Capítulo de Delitos contra la Patria se encuentran enumerados cuatro tipos penales que se consideran como delitos políticos. Estos a su vez son comúnmente reconocidos como tal en el ámbito internacional y que debiendo caracterizarse por su motivación altruista o basada en ideales de justicia, podrían llegar a ser materia de amnistía. Estos son sedición, motín, rebelión y conspiración.

3 La Corte de Apelaciones del 9o Distrito de los Estados Unidos dictó que uno de los criterios para determinar el carácter político de un delito es el “uprising component”, que podría traducirse por ‘componente de rebelión o alzamiento’ y que en palabras de ese tribunal se describe como “un esfuerzo por alterar o abolir el gobierno que controla sus vidas (…) y cuando ha existido un nivel de violencia determinado y cuando aquellos comprometidos en esa violencia están buscando conseguir un objetivo particular”. Traducción no oficial.

4 Esta prohibición se ha sido recogido en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Véase Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador (Fondo, reparaciones y costas), Sentencia del 25 de octubre de 2012, Serie No. 252, párrafo 286.

4 Travesí y Rivera, Delito político, amnistías e indultos. Alcances y desafíos, ICTJ Análisis, p. 7, 2016.

5 Es relevante mencionar que el Estado Mexicano ratificó la Convención de Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988 el día 11 de abril de 1990. Por medio de esta ratificación, México adquirió el compromiso establecido en el artículo 3, numeral 10 de dicha Convención para que “(…) los delitos tipificados de conformidad con el presente artículo no se considerarán como delitos fiscales o como delitos políticos ni como delitos políticamente motivados, sin perjuicio de las limitaciones constitucionales y de los principios fundamentales del derecho interno de las Partes”. Esto se debe en parte a la esencia los delitos políticos ya que resulta totalmente incompatible la noción de encuadrar en éstos los delitos más graves asociados con el narcotráfico, ya que estos no persiguen una finalidad altruista ni de aspiraciones de cambios en el gobierno.