HACIA UNA AGENDA EN ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD EFECTIVAS Y BASADAS EN EVIDENCIA

Edición especial de Paz y seguridad

Índice

Presentación      3

Samantha Pérez Dávila

Los “otros” datos y las otras propuestas      6

Carlos Galindo

Vigilar los focos rojos      16

Guillermo Guevara

Priorización equivocada: el modelo de securitización en Yucatán      24

Valeria Gutierrez Vega • Brenda Valencia Medina

¿Cómo combatir a los hoteles feminicidas?      32

Luz Rangel

Revisión de Evento Centinela: una justicia alternativa para la reforma policial      38

Daniel Hernández Aldaco • Miroslava Meza

Presentación

Samantha Pérez Dávila

Con niveles de inseguridad alarmantes, y políticas de seguridad fallidas sin un diseño coherente ni mecanismos de rendición de cuentas, en México nos preguntamos si existe salida a este laberinto en que el estamos sumergidos desde hace décadas. Con el objetivo de contribuir a la discusión de políticas públicas de seguridad basadas en evidencia, Paz y seguridad lanzó una convocatoria buscando a miembros de la academia, sociedad civil, periodismo, consultorías y entidades públicas y privadas que dieran a conocer los esfuerzos que se están realizando o que podrían tener éxito para reducir la inseguridad y la violencia en México. Un jurado de analistas y académicas expertas en seguridad con una gran trayectoria en el análisis de políticas públicas compuesto por Lilian Chapa Koloffon, Lisa Sánchez y Sandra Ley eligió cinco artículos sobresalientes para publicarse en la presente edición especial.

“Lo que no se puede medir, no se puede mejorar” nos recuerda en el primer artículo el analista Carlos Galindo. El autor evidencia cómo los datos oficiales con los que contamos tienen sesgos de origen y errores de medición que resultan en estimaciones de menor confiabilidad. Un ejemplo de estas malas prácticas es la falta de transparencia en la metodología para clasificar como “otros” una variedad de delitos relacionados con la privación ilegal de la libertad, tales como desaparición forzada y por particulares, lo que puede estar contribuyendo al subregistro de homicidios dolosos. Ante este escenario, no podemos asegurar que conocemos con certeza la situación de seguridad en el país. En lugar de seguir buscando respuesta en la militarización, Carlos Galindo ofrece una serie de alternativas que organizaciones civiles, académicas y organismos internacionales han presentado en los últimos años.

Pero, ¿qué pasa con aquellas estrategias que ya se están implementando en el país? En la Ciudad de México se está llevando a cabo el programa “Alto al Fuego”, basado en el hot spot policing o técnica de disuasión policial, el cual es una estrategia ampliamente utilizada en Estados Unidos. En el segundo artículo, Guillermo Guevara nos hace un recuento de la evidencia disponible acerca de este tipo de programas e identificalos puntos calientes y el liderazgo por los policías en las comunidades como los factores de éxito. En el tercer artículo, Valeria Gutierrez Vega y Brenda Valencia Medina analizan la llamada exitosa estrategia de seguridad pública en Yucatán, sin considerar las violaciones a derechos humanos, especialmente a grupos en situación de vulnerabilidad. Para darnos una idea del problema, las autoras indican que Yucatán es el estado que más personas puso a disposición en 2020, y que aproximadamente tres cuartas partes fueron detenidas por faltas cívicas. En cambio, delitos como la desaparición de personas han ido en aumento, particularmente en el caso de las mujeres.

Siguiendo la línea anterior, la violencia contra las mujeres ha alcanzado niveles inimaginables en México sobrepasando la capacidad de las autoridades gubernamentales. Luz Rangel detalla uno de los programas que se han implementado para combatir a los hoteles donde se llevan a cabo actos de violencia hacia mujeres y niñas en la Ciudad de México. Si bien entre los resultados se encuentran la capacitación y la diseminación de material educativo, no se han actualizado los resultados desde marzo de 2022. Ante una solicitud de información al Gobierno para conocer más sobre este programa, la autora recibió como respuesta que “no se cuenta con la sistematización de dicha información”.

Por último, Daniel Hernández Aldaco y Miroslava Meza nos traen su experiencia con la reforma policial en Minneapolis implementando la Revisión del Evento Centinela, una estrategia basada en prácticas en la comunidad y en la revisión de evidencia. Este mecanismo ha logrado que la policía local en Estados Unidos acepte recomendaciones como la creación de la Unidad de Policía de Diálogo. En México están iniciando las labores para implementar este tipo de estrategias, pero aún queda un espacio que recorrer para estos mecanismos de justicia alternativa.

Los cinco artículos presentados en esta publicación nos muestran las fallas y las brechas de información en las políticas (o falta de) actuales de seguridad. Sin embargo, también nos muestran que es posible visualizar una salida al problema que México lleva cargando por décadas. Esperamos que esta edición especial contribuya a la discusión de nuevas ideas y estrategias. Lejos de vencernos por el pesimismo por la expansión de estrategias fútiles como la intensificación del uso de las Fuerzas Armadas, miembros de las entidades públicas y privadas, academia, periodismo y sociedad civil estamos más dispuestos que nunca a encontrar alternativas.

Samantha Pérez Dávila

Doctorante en la Pardee RAND Graduate School y editora de Paz y seguridad.

Los “otros” datos y las otras propuestas

Carlos Galindo

“Lo que no se mide, no se puede mejorar.

Lo que no se mejora, se degrada siempre”.

—William Thomson (Lord Kelvin)

A pesar de la larga tradición estadística mexicana, nuestro país nunca ha contado con un conjunto de indicadores oportunos y confiables para evaluar situaciones de criminalidad e inseguridad. Esta carencia, si bien se arrastra sexenio tras sexenio, se ha vuelto más evidente con las decisiones de la actual administración. Contrario a lo que dispone la Ley de Planeación, el Plan Nacional de Desarrollo no incluyó los “indicadores de desempeño y sus metas que permitan dar seguimiento al logro de los objetivos” (art. 21Ter f.V). En la Estrategia Nacional de Seguridad Pública tampoco se definieron indicadores. Así, la discusión gubernamental se ciñe a observar si “subieron o bajaron” dos subtipos de delitos reportados por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SENSP): los homicidios dolosos y los secuestros. Esta parquedad de miras puede aparentar un panorama “menos grave” del que realmente se vive.

Por fortuna, el Programa Nacional de Derechos Humanos 2020-2024 (PNDH) sí estableció métricas oficiales. Y vale la pena examinar uno de sus indicadores porque permite ejemplificar las problemáticas asociadas a la exigua discusión de dos subtipos de delitos (“Meta para el bienestar del Objetivo prioritario 2”):

• Tasa de incidencia delictiva del fuero común, que se refiere a la presunta ocurrencia de delitos contra la vida y la integridad corporal, contra la libertad personal y contra la sociedad.

Utilizar grupos de delitos fue un acierto de la Secretaría de Gobernación (Segob) porque las cifras por subtipos del SESNSP han sido criticadas desde hace años. El problema más discutido es la correlación entre homicidios dolosos y culposos que existe en algunas entidades, la cual sugiere permutas en la clasificación de asesinatos por muertes accidentales. También se ha señalado la categoría de “otros delitos contra la libertad personal”, cuyo uso puede disminuir artificialmente los secuestros y cambiar la concentración geográfica de estos delitos (para explorar la problemática asociada a los “otros” delitos, pueden revisarse estas visualizaciones sobre homicidios y secuestros).

El indicador del PNDH salva las críticas anteriores, presenta estimaciones 2015-2018 y propone metas para 2020-2024. No obstante, esto hace evidente otro serio problema: toda vez que el SESNSP permite a las fiscalías cambiar sus series históricas en cada reporte mensual (borran y añaden casos con total libertad para cualquier mes y año), es imposible replicar las tasas calculadas durante la elaboración del PNDH (el SESNSP borra archivos anteriores y sólo publica el último reporte). La gráfica 1 muestra este indicador oficial y sus metas anuales versus las cifras más recientes del SESNSP (actualización del 20 de agosto de 2022), y devela lo siguiente:

• La serie histórica ha cambiado. Las fiscalías están anotando más delitos para años anteriores, lo cual reduce artificialmente las diferencias comparativas de los niveles actuales.

• Los resultados, hasta ahora, distan de las metas oficiales, especialmente su tendencia pues la caída de 2020 se debe al confinamiento ocasionado por la pandemia.

La gráfica 2 muestra la desagregación de la tasa por subtipos de delitos. Esto permite observar el peso relativo de las categorías de “otros” delitos según la clasificación del SESNSP, así como el dramático aumento de los “otros delitos contra la libertad personal” y de los “otros delitos contra la sociedad”.

Si bien este indicador de Segob representa una primera mejora a las habituales cifras oficiales, llama la atención que no se diera el siguiente paso obvio, definir una tasa a partir del número de víctimas pues su conteo es menos confuso y más preciso que el número de delitos (un delito puede afectar a varias víctimas y una persona puede ser víctima de varios delitos). Y, por supuesto, no se atendió la crítica más demoledora a las cifras del SESNSP, la magnitud de la cifra negra: Por cada 100 delitos que ocurren en México, sólo diez se denuncian y únicamente siete se investigan, y el SESNSP solamente reporta esos siete delitos registrados en las carpetas de investigación.

La gráfica 3 muestra tasas de victimización para los mismos subtipos de delitos. Al compararlas con la gráfica 2 se observa que son mayores que las tasas de incidencia delictiva, especialmente para delitos contra la libertad personal. Este grupo es crucial, en cuanto a problemáticas de medición, porque su subtipo de “otros” tiene el mayor peso relativo y la tendencia más marcada de aumento. Es posible que las fiscalías estén anotando, dentro de esa categoría de “otros”, una variedad de delitos relacionados con la privación ilegal de la libertad (pero sin una metodología pública es imposible saberlo), tales como desaparición forzada y por particulares, los cuales también pueden ser causa de subregistro de homicidios dolosos (al no encontrar un cadáver no se registra el homicidio). En la gráfica 4 se muestra la evidente correlación de las series históricas de defunciones por homicidio del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, y de casos reportados por el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas.

Al considerar todas estas cifras (gráficas 1 a 4) como un conjunto de datos que, si presentara menos problemas de calidad y congruencia, pudiera servir para valorar la situación actual de inseguridad, se entiende por qué es imposible afirmar, con base en la evidencia oficial disponible, que las condiciones del país estén mejorando. De hecho, algunos rubros están empeorando drásticamente, tales como los crímenes contra la libertad personal y contra el libre desarrollo de la personalidad (trata de personas y otros similares). Para los más escépticos se incluye la gráfica 5, con el conteo mensual de víctimas de delitos contra la libertad personal. Todo lo anterior sin considerar la magnitud de la cifra negra.

Lo más desalentador es que estos tristes resultados gubernamentales eran de esperarse. Hace tres años advertí en este mismo espacio sobre los supuestos equivocados detrás de la “estrategia” de seguridad y de la creación de la Guardia Nacional. En ese entonces mostré que la crisis de violencia no se originó por la desigualdad ni por el neoliberalismo, sino por los operativos militarizados de “combate frontal” contra el narcotráfico ordenados por Felipe Calderón. La creencia de que la criminalidad se puede reducir con la presencia permanente de militares en las calles es totalmente errónea. Esto ya quedó demostrado desde el inicio de la “guerra contra el narco”, tal y como lo expliqué en mi artículo anterior y como lo siguen advirtiendo diversos analistas.

En mi artículo anterior también analicé por qué la idea de atender las “causas” de la violencia con programas sociales es anacrónica y, peor aún, equivocada (entre otros motivos porque criminaliza la pobreza). Ya se ha demostrado que la relación causal es inversa: la violencia es un factor que genera pobreza persistente. A esta relación se le conoce como efecto langosta y ha sido bien documentada a nivel internacional. Para resumir (a riesgo de sobre simplificar): no ocurre que los jóvenes beneficiarios de los programas sociales se abstengan de delinquir por el dinero que reciben; más bien, los criminales que extorsionan y asaltan a los beneficiarios de los programas sociales son quienes se quedan con esos apoyos económicos (de ahí la analogía con una plaga de langostas). Por este motivo es que, se requiere construir primero un Estado de derecho que sea capaz de terminar con la violencia.

¿Entonces, qué podemos hacer?

Desde principios del siglo XXI, la academia, organizaciones civiles y organismos internacionales han expresado propuestas y recomendaciones para reducir la violencia y consolidar el Estado de derecho en México. Por desgracia, estas propuestas no fueron escuchadas en su momento y como bien dijo William Thomson, aquello que no se mejora, se degrada siempre. Ahora no sólo es necesario implementar aquellas recomendaciones ignoradas en sexenios anteriores, también será preciso revertir la militarización de la vida pública que promueve la actual administración. Una lista de estas propuestas, sin el ánimo de ser exhaustiva, es la siguiente:

1. Concluir la “guerra contra el narco” por la vía de la legalidad, es decir, emular a Canadá, Estados Unidos y otros tantos países, regulando gradualmente el mercado de drogas (mientras exista un marco de prohibición continuará la “guerra” por controlar el mercado negro y las rutas de tráfico, y la solución no es dar “abrazos”, sino construir un Estado de derecho).

2. Acatar las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) y eliminar el fuero de guerra (fuero militar) para todos los militares que participen en tareas de seguridad pública y, evidentemente, en tareas civiles como construcción de infraestructura. Esto sería positivo para las Fuerzas Armadas pues se ha documentado una variedad de injusticias, derivadas del fuero militar, contra ellos mismos.[1] Para terminar con estas injusticias también se ha propuesto la absorción de los tribunales militares por parte del Poder Judicial Federal.[2]

3. Acatar la sentencia de la CoIDH que dicta que la participación de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública debe ser fiscalizada por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces.

4. Reglamentar los artículos 29 y 119 constitucionales para contar con un marco legal que acote y guíe la actuación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública.[3]

5. Eliminar el régimen de excepción de derechos (arraigo, prisión preventiva oficiosa, etcétera) embebido en la Constitución desde 2008 bajo el pretexto de la “guerra contra las drogas”.[4]

6. Publicar un Código Penal Nacional como marco normativo único de tipificación de delitos para todo el territorio nacional.[5]

7. Reformar el Sistema Nacional de Seguridad Pública para construir un Sistema Nacional de Justicia Penal (pues la finalidad del Estado es la Justicia, mientras que la seguridad sólo es un medio y un subproducto de ésta) y, en consecuencia, transformar la Secretaría de Seguridad Pública en una Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, emulando los Ministerios de Alemania, Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, España, Francia y Portugal.

8. Instrumentar el sistema de información sobre justicia penal que desde hace más de una década recomendó la División de Estadística de Naciones Unidas.[6]

9. Establecer instituciones extraordinarias para atender la crisis de violencia, tales como una Comisión de la Verdad (con facultades para investigar el periodo actual y no sólo los crímenes del pasado), un Mecanismo Internacional contra la Impunidad (similar a la CICIG de Guatemala), y una Unidad Internacional de Investigación Forense.

10. Revisar y replantear las atribuciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, los organismos locales de protección de derechos, las comisiones de atención a víctimas y las defensorías públicas, a fin de crear un Sistema Nacional de Protección de Derechos Humanos, con atribuciones tales como:

1. Amplios poderes de investigación, facultades de intervención como sujeto procesal y funciones de vigilancia sobre la actuación de las corporaciones encargadas de la seguridad (incluyendo Fuerzas Armadas), las policías, los servicios penitenciarios y las empresas de seguridad privada, al igual que la Defensoría de Derechos en Francia.

2. Facultad de realizar inspecciones regulares, no anunciadas, a cualquier lugar de posible privación de la libertad, incluyendo transportes y cuarteles, tanto militares como de policía, instalaciones judiciales, etcétera, al igual que el Defensor del Pueblo en España.

3. El control disciplinar de la Policía Nacional (en nuestro caso Guardia Nacional), al igual que la Procuraduría General de Colombia (que es distinta de su Fiscalía General)

Carlos Galindo

Doctor en Filosofía de la Ciencia y consultor en temas de seguridad y justicia.

Vigilar los focos rojos

Guillermo Guevara

El hot spots policing es una estrategia policial que consiste en desplegar a la policía en los puntos donde se concentra el crimen —lo que en la literatura especializada se conoce como puntos calientes, o hot spots. Esta estrategia encuentra respaldo en la evidencia empírica[7] en que señala que el crimen no está distribuido uniformemente en el territorio, sino que es un fenómeno predominantemente urbano y que principalmente se encuentra en algunos puntos calientes específicos, como edificios abandonados, estaciones de metro o intersecciones de calles. De hecho, y de acuerdo con Weisburd,[8] hay una “ley de la concentración del crimen”, pues no es sólo que el crimen esté concentrado en puntos calientes, sino que la concentración del mismo muestra niveles muy similares en distintas ciudades a través del tiempo.

Los críticos de esta intervención suelen argumentar que no es efectiva para reducir el crimen y que deteriora la relación con la comunidad.

Efectividad del hot spot policing

Una de las críticas más importantes del hot spot policing es que no es efectivo para reducir el crimen, sino que únicamente lo desplaza a lugares adyacentes.[9] Es decir, que ante el aumento de presencia policial en los puntos calientes, los potenciales criminales únicamente se desplazarán a lugares próximos con menor presencia policial para cometer los crímenes. Un estudio sobre la criminalidad en Bogotá[10] encontró que la implementación de una iniciativa con las características de hot spots policing era efectiva para prevenir algunos crímenes, particularmente los violentos, mas no crímenes cuyo móvil principal era el daño en propiedad ajena.

Sin embargo, revisiones sistemáticas de la literatura especializada —mediante metaanálisis— han encontrado que el hot spots policing sí tiene un efecto modesto pero significativo en la reducción del crimen. Por ejemplo, de acuerdo con los trabajos de Braga y coautores,[11],[12] focalizar los recursos policiales en los puntos calientes no sólo es efectivo en la prevención del crimen, sino que ante la implementación de esta estrategia es más probable que se reduzca el crimen en las regiones adyacentes al lugar de intervención a que el crimen se desplace.

Relación con la comunidad

Otra de las críticas importantes a esta estrategia policial es que puede dañar las relaciones con la comunidad. De acuerdo con Rosenbaum,[13] la presencia intensa y focalizada de policías en barrios o comunidades que son tradicionalmente desventajadas (y donde típicamente se cometen la mayoría de los crímenes) tiene un impacto negativo en las relaciones entre la policía y la comunidad, lo que eventualmente afectará la legitimidad de la policía. Como está ampliamente documentado, la legitimidad policial es importante debido a que es más fácil que los policías cuenten con la cooperación de la comunidad si ésta percibe que la ley (y los policías que la aplican) actúan justamente.[14]

Aunque es cierto que el hot spots policing implica la concentración de los recursos policiales en algunos lugares específicos, esta estrategia no tiene que llevar necesariamente a un deterioro de la relación de la policía con la comunidad. De hecho,tiene el potencial para ayudar a construir legitimidad policial al cambiar el foco de atención de los policías de barrios hacia puntos calientes. En el ámbito policial y de seguridad pública, es común hacer referencias a barrios o comunidades peligrosas, lo que puede generar un prejuicio hacia la gran mayoría de la población que habita en esos lugares y que no está involucrada en actividades criminales. La implementación de esta estrategia policial puede hacer ver a los policías que son sólo algunos puntos muy específicos de estos barrios (y de otros barrios que típicamente no son preconcebidos como peligrosos) en donde la criminalidad es alta.

Además, en su nivel más básico, el hot spots policing te dice dónde se debe de desplegar la policía para prevenir el crimen, más no qué es lo que debe de hacer la policía. Es decir, es una intervención que se puede complementar tanto con estrategias que fomenten la legitimidad policial, como con otras que perjudican la legitimidad policial, o incluso con otras que son “neutrales”.

Uno de los mejores ejemplos del primer supuesto es el uso de hot spots policing junto con estrategias policiales enfocadas en la resolución de problemas (POP, por sus siglas en inglés). El objetivo de las intervenciones POP es cambiar las condiciones subyacentes de los puntos calientes que causan los crímenes. Bajo esta estrategia, se identifican cuáles son los problemas que causan el crimen y se busca una solución específica al mismo. Este tipo de intervenciones son las que han mostrado mejores resultados en la reducción sostenida del crimen.[15]

Por otra parte, las estrategias neutrales son aquellas asociadas a la labor policial más tradicional, como el patrullaje. Estas intervenciones son neutrales en tanto no están diseñadas para mejorar activamente la relación con la comunidad, aunque tampoco han mostrado tener efectos perniciosos por sí mismas. Aunque la combinación de hot spots policing con estas aproximaciones neutrales también ha mostrado reducir el crimen, los efectos tienden a ser menores que en POP.

Finalmente, hay una serie de intervenciones que, practicadas de manera complementaria, pueden dañar la relación con la comunidad. Uno de los casos mejor documentados de este supuesto es el programa stop and frisk, implementado en Nueva York, donde agentes de la policía detenían, interrogaban y en algunas ocasiones registraban injustificadamente a ciudadanos en búsqueda de armas y drogas. Aunque este programa fue (modestamente) exitoso en términos de reducción del crimen, generó prácticas abusivas y discriminatorias por parte de la policía, lo que dañó la relación con la comunidad.[16]

Hacia una implementación exitosa

Una estrategia exitosa de implementación de hot spots policing debe tener al menos dos componentes: identificación precisa de los puntos calientes; y ser liderada por policías.

La noción de desplegar de manera no proporcional a los policías en los lugares donde se concentra el crimen no es, ni mucho menos, nueva. En el caso de México, al menos las últimas dos administraciones federales han establecido programas que siguen esta lógica. En la administración de Enrique Peña Nieto se identificaron y concentraron recursos en 50 municipios prioritarios, que en ese momento concentraban más del 40 % de los homicidios en el país. En el mismo sentido, en la administración actual se crearon 266 Coordinaciones Regionales y Territoriales en las cuales se desplegarían los miembros de la Guardia Nacional. De acuerdo con la metodología utilizada por el gobierno para la definición de estas Coordinaciones, más de la mitad de las mismas corresponden a municipios que son considerados focos rojos por sus altos índices delictivos.

Sin embargo, a la luz de lo expuesto anteriormente, y con base en la evidencia empírica, es difícil esperar que estas intervenciones fueran (o sean) exitosas. Para tener el efecto esperado, se requiere que los recursos se concentren en unidades territoriales significativamente más pequeñas que municipios. Como se mencionó anteriormente, los policías deberían estar desplegados en puntos muy específicos del territorio, en lugar de cubrir extensiones amplias del mismo. Por ejemplo, una de las razones por las que el Minneapolis Hot Spots Patrol Program logró su cometido se debió precisamente a que identificó que otros programas que no habían tenido éxito en la reducción del crimen habían seleccionado áreas de intervención de la policía que eran demasiado extensas, por lo que su intervención no tuvo el efecto disuasorio esperado.[17]

El segundo factor a tomar en cuenta en la implementación es que, como su nombre lo indica, esté liderado por policías.[18] Aunque esto pudiera sonar obvio, en México (y en algunos otros países de la región) hay una tendencia a sustituir a policías por miembros de las Fuerzas Armadas para realizar tareas de seguridad pública. Por ejemplo, en la administración actual, elementos de la Guardia Nacional (que para todo elemento práctico es una institución de carácter militar) realiza muchas funciones que le corresponden a la policía.

La importancia de que esta intervención esté liderada por policías radica en que, como se mencionó anteriormente, para tener éxito necesita implementarse con otras estrategias que pongan al centro la relación con la comunidad, como POP. Uno de los elementos centrales de POP (y de otras estrategias exitosas, como community policing) es lograr la cooperación de la comunidad. Esta cooperación, sin embargo, no se logra únicamente cuando la policía es efectiva en sus labores, sino cuando son vistos por los miembros de la comunidad como autoridades legítimas. La legitimidad, por su parte, está íntimamente ligada con la justicia procedimental; es decir, la percepción sobre qué tan justa es la policía en sus interacciones cotidianas con la comunidad. En ese sentido, es mucho más probable que sean los policías, que se encuentran inmersos en la comunidad, quienes puedan establecer relaciones de confianza con la comunidad, a que lo hagan miembros de las Fuerzas Armadas, cuya doctrina y entrenamiento obedece a una lógica distinta.

Programa Alto al Fuego en la Ciudad de México

En México hay pocas intervenciones que de una manera sistematizada hayan implementado y evaluado una estrategia con las características mencionadas anteriormente. Sin embargo, en la presente administración, el Gobierno de la Ciudad de México implementó un programa denominado Alto al Fuego. Este programa es una réplica del operativo Ceasefire, implementado primero en Boston y replicado posteriormente en otras ciudades en Estados Unidos, cuyo objetivo es prevenir la violencia urbana mediante un enfoque de disuasión focalizada, balanceando aspectos preventivos y punitivos, y haciendo énfasis en la colaboración entre las autoridades y la ciudadanía.

Basado en los mismos pilares que Ceasefire, Alto al Fuego se comenzó a implementar en la colonia Plateros de la Ciudad de México en 2020, uno de los focos rojos en términos de homicidios con armas de fuego, con el objetivo de reducir los homicidios y lesiones generadas con arma de fuego, disminuir la reincidencia de las personas involucradas, y mejorar la confianza policial. Aunque todavía no hay evaluaciones rigurosas sobre la eficacia de esta intervención, la importante reducción de incidencia delictiva a partir de su implementación parece dar buenas señales sobre su efectividad.[19]

En cierto sentido, una intervención como Alto al fuego es más compleja y tiene más componentes que el hot spots policing. Sin embargo, ambas estrategias comparten los dos componentes referidos anteriormente. En primer lugar, haciendo un enfoque en la focalización. En hot spot policing se hace énfasis en los lugares donde se concentra la violencia, lo que facilita la identificación del (también pequeño) porcentaje de personas que generan la mayor cantidad de la violencia, característica fundamental de Alto al fuego. En segundo lugar, la construcción de una relación de confianza entre la policía y la comunidad. Es decir, poner al centro de la política de seguridad a la ciudadanía no sólo como un fin en sí mismo, sino también como un recurso valioso que ayude a los policías a tomar mejores decisiones. Al igual que intervenciones exitosas de hot spots policing, Alto al fuego deja en claro que el éxito de los componentes centrales de esta intervención (como la identificación de los generadores de la violencia) depende en gran medida de la cooperación estrecha entre ciudadanía y policía.

Conclusión

Identificar los puntos calientes de manera precisa y asegurar que esta intervención esté liderada por policías son elementos necesarios, mas no suficientes, para garantizar el éxito de esta estrategia. Las instituciones de seguridad pública necesitan afrontar muchos retos más. Por ejemplo, asegurarse que al interior de la institución se cuentan con las capacidades técnicas para recopilar y analizar los datos de criminalidad a un nivel tan granular como el que esta iniciativa requiere. O vencer las inercias características de muchas organizaciones, entre ellas las policías, acerca de la manera en que se deben de hacer las cosas. Sin embargo, identificar al menos estos dos puntos centrales de esta estrategia puede poner a las corporaciones policiales en el rumbo correcto hacia su implementación y la consecuente reducción del crimen.

Guillermo Guevara

Politólogo. Maestro en políticas públicas por la Universidad de Chicago. Se especializa en temas de seguridad y justicia, con énfasis en reforma policial.

Priorización equivocada: el modelo de securitización en Yucatán

Valeria Gutierrez Vega • Brenda Valencia Medina

¿Cuál es la capacidad política del Estado para dar respuesta a la crisis de violencia y de violaciones a derechos humanos que asola distintos territorios del país desde 2007, cuando inició lo que se denominó como una guerra contra el narcotráfico? Ante este escenario, consideramos urgente ponderar si ciertas estrategias de seguridad han resultado o no efectivas.

El presente análisis cuestiona la ejemplaridad de la estrategia de seguridad de Yucatán que por años ha sido referente del éxito de la política de seguridad. Más que garantizar un entorno seguro para la población en su conjunto, las estrategias de seguridad basadas en la prevención y persecución, implementadas bajo el modelo securitario, presentan fisuras que exponen graves repercusiones: a la larga, el modelo de securitización ha generado la legitimación y normalización del abuso policial y la violación de derechos humanos de un sector de la población que ha sido discriminado, estigmatizado y tratado como población residual o desechable, mientras que, por otro lado, el discurso de las autoridades desconoce estas formas de violencia.

El modelo de securitización en Yucatán

El modelo securitario inició en 2001 con la reestructuración de la institución policial que impulsó su fortalecimiento técnico y operativo. A partir de ese año la seguridad pública adquirió centralidad en el discurso político, comenzó a gestarse un fortalecimiento operativo dirigido a brindar tecnología, equipamiento y aumento de cuerpos policiacos. Asimismo, cobró relevancia la persecución de conductas como el pandillerismo, la “drogadicción” y la portación de armas, el combate a grupos del crimen organizado y la cooperación con agencias internacionales; se crearon grupos policiales “especiales” que recibieron capacitación por parte de agencias como la Interpol (Organización Internacional de Policía Criminal), SWAT (Equipo de Armas y Tácticas Especiales), la policía de Colombia, de Francia y el FBI (Buró Federal de Investigaciones). Pero sus programas de capacitación no incluían temas de derechos humanos. La capacitación y adiestramiento iban encaminados a combatir grupos del crimen organizado. Estas reformas han continuado hasta la actual administración de Mauricio Vila Dosal (2018-2024).

Todo esto ocurrió en un estado con bajo índice de homicidios dolosos y enfrentamientos armados, e incluso sin un diagnóstico que indicara el incremento de la presencia de grupos del crimen organizado. Entre 2006 y 2012, una vez iniciada la guerra, estos cambios se profundizaron con la reestructura operativa y administrativa de la Secretaría de Protección y Vialidad, que se transformó en la Secretaría de Seguridad Pública (SSP). También se cooperó con el gobierno federal, y con agencias como la DEA y el FBI. En 2016 inició “Escudo Yucatán”, un programa dirigido a prevenir la incidencia delictiva que le daría continuidad al fortalecimiento tecnológico, a las reformas legislativas en materia penal y reforzaría el enfoque de prevención social del delito. Estas acciones ampliaron la capacidad del estado y, concretamente, del ejercicio policial para elevar los castigos y penas como método de prevención del delito. Dicha estrategia resultaba cuestionable no sólo por el elevado monto presupuestal, sino porque éste incluía la compra de un software que facilitaba la realización de espionaje.[20] Desde 2018 “Escudo Yucatán” ha continuado como “Yucatán Seguro”, su objetivo sigue siendo el fortalecimiento operativo de la SSP mediante la compra de equipo de seguridad.

Como producto de estas reformas, entre 2010 y 2020 el personal de seguridad pública pasó de 3762 a 5290 y las acciones de prevención concentraron la mayor parte de elementos de seguridad. Durante estos años también se desplegaron militares, marinos, agentes uniformados federales y municipales. Para 2020 Yucatán contaba con la tercera tasa más alta del país de elementos de seguridad pública por cada 100 000 habitantes. Además, para 2020 ocupó el séptimo lugar a nivel nacional dentro de las entidades federativas que destinaron mayor presupuesto a la seguridad pública.

Resultados

La estrategia de seguridad en el estado ha concentrado al aparato policial en detenciones por delitos menores que no han comprobado relación directa con la prevención; por el contrario, han generado el incremento de detenciones arbitrarias, entre otras prácticas violatorias de derechos humanos. En este contexto se ha promovido, desde el discurso oficial, la idea de que entre más policía exista y más detenciones se realicen más seguro será el estado. Esto tiene implicaciones graves que se reflejan en el actuar de la policía. Yucatán es el estado que más personas puso a disposición en 2020, con 194 438 puestas a disposición ante juez o ministerio público. De estas puestas a disposición, 74.3 % estuvieron motivadas por la presunta comisión de una falta cívica, es decir, faltas menores. Al intentar conocer las presuntas faltas o delitos que motivaron las detenciones, resalta la deficiencia de los registros y de la elaboración de informes policiales. Ni la información del Censo Nacional de Seguridad Pública 2021 ni del Programa Especial de Prevención Social del Delito con Enfoque de Derechos Humanos 2018-2024 permiten explicar con claridad cuáles son las faltas o delitos por los que fueron puestas a disposición más de 190 000 personas. El Programa Especial de Prevención Social del Delito incluso reconoce que existe una considerable cantidad de registros digitales de detención que no precisan el motivo. Este dato abre una reflexión sobre la dimensión de la arbitrariedad con que la policía puede detener a personas, las implicaciones de los abusos y de la violencia policial que se vive en el Estado y de cómo es que la prevención ha sido el motor de un estado más policial que ofrece seguridad a costa de violentar derechos humanos.

La lógica que guía las detenciones se orienta por el principio de intolerancia selectiva.[21] Esto quiere decir que la política de seguridad en realidad no implica la implementación de una estrategia para desmantelar redes del crimen organizado desde una perspectiva macrocriminal. En realidad, lo que sucede en Yucatán es que la estrategia de “tolerancia cero” se aplica bajo una base discriminatoria que enmarca a personas que pertenecen a poblaciones vulnerables como “sujetos sospechosos” que, sin razón aparente más allá de la forma en que se ven, pueden ser detenidos y violentados de múltiples formas. Las detenciones se dirigen a personas determinadas cuya presencia no es deseable en ciertos espacios. El principio de intolerancia selectiva opera a través del perfilamiento de personas con base en su color de piel, la forma en que se visten, sus cuerpos, su orientación sexual, su género y su lugar de origen. Es decir, el racismo, clasismo, sexismo y la homofobia juegan un papel determinante para establecer quién es o no una persona “sospechosa”. Al respecto, Carla Luisa Escoffié ha señalado que, con tal de ver a alguien detenido, la sociedad yucateca piensa que las instituciones están respondiendo a ese llamado de inseguridad, sin embargo, la arbitrariedad con que suceden estás detenciones impide conocer si éstas responden realmente a una necesidad real o es una práctica normalizada que criminaliza a cierto sector de la población.

Consecuencias de la estrategia de seguridad

Además de la vulneración a derechos como la libertad personal, legalidad y seguridad jurídica que generan las detenciones arbitrarias, las personas que son detenidas por las policías se encuentran en riesgo de sufrir otras violencias y la vulneración de diversos derechos humanos durante su detención. Esto puede escalar hasta la tortura y homicidios.

Desde 2009, la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Yucatán (Codhey) emitió la Recomendación general 02/2009 que documenta vulneraciones a derechos humanos cometidas por las autoridades encargadas de la seguridad pública y de la procuración de justicia del estado. Esta recomendación acredita que en diversos casos hubo detenciones arbitrarias, abuso de autoridad, lesiones, tratos crueles e inhumanos y degradantes, tortura y allanamiento de morada, entre otros. También señala que las violaciones a derechos humanos mantienen un incremento constante y que las recomendaciones emitidas en años anteriores, a pesar de ser aceptadas, no son atendidas o se cumplen parcialmente. Además, la narrativa del Ejecutivo estatal continúa negando la existencia de actos de abuso policial que derivan en violaciones a derechos humanos.

Es importante señalar que, pese a las advertencias sobre el ejercicio de la función policial, que ya demostraba la vulneración de derechos humanos para este año, las reestructuras operativas y administrativas del aparato de seguridad continuaron fortaleciendo a las policías en la misma línea e ignorando dichas advertencias. Esto no quiere decir que el fortalecimiento de las policías locales sea problemático —es una tarea necesaria—, lo cuestionable es la forma en que la policía de Yucatán gestiona el incremento de sus capacidades para incurrir en violaciones a derechos humanos, abuso policial y detenciones arbitrarias motivadas por la comisión de delitos menores que además se dirigen en contra de poblaciones en situación de vulnerabilidad.

Como prueba de ello, tenemos que la Codhey emitió 118 recomendaciones dirigidas a la SSP entre 2010 y 2022, lo que representa el 31 % del total de recomendaciones dirigidas a diversas autoridades del estado. Tan sólo en 2020 y 2021 se emitieron cada año 13 recomendaciones contra la SSP. Además, de las quejas iniciadas entre 2008 y hasta abril de 2022 por hechos relacionados con detenciones ilegales o por emplear el uso excesivo de la fuerza durante la detención —legal o arbitraria—, la SSP es la autoridad a la que más quejas se le han imputado.

Un comportamiento sistemático de las autoridades locales, bajo la premisa de mantener a flote la narrativa del estado seguro, es que no han reconocido que hay violaciones a derechos humanos ni generado políticas públicas orientadas a su prevención y atención. A la fecha, Yucatán no cuenta con un programa estatal en materia de derechos humanos. A esto se suma la poca contundencia de la Codhey en cuanto al pronunciamiento y seguimiento del cumplimiento de recomendaciones a las autoridades. Pese a que la función de este órgano autónomo es denunciar las violaciones a derechos humanos, la Codhey ha evitado, incluso, mencionar de manera pública y nombrar como tal los actos de tortura cometidos por las autoridades del estado de Yucatán. El caso de José Eduardo Ravelo, quien murió tras ser detenido arbitrariamente y torturado por policías el 21 de julio de 2021, representa un paradigma de las lógicas de las detenciones, su normalización, invisibilización y las consecuencias que tienen.[22] Lo mediático del caso, y la tardanza de la Codhey para pronunciarse sobre el mismo, obligaron a la CNDH a atraer el caso para investigarlo.

Paralelamente, en aras de proteger la narrativa de estado seguro en Yucatán, se han invisibilizado y desatendido otras violencias y delitos que ocupan los primeros lugares en sus índices delictivos, por ejemplo, aquellas violencias ejercidas contra las mujeres.[23] El feminicidio es uno de los delitos que no figuran entre las prioridades del estado y pocas veces vemos el nombre de Yucatán como un sitio de alerta para este delito. Hasta 2022 se han registrado 79 feminicidios en el estado. Sin embargo, existe una gran cifra negra. Tan sólo en 2021, organizaciones de la sociedad civil reportaron 13 casos de feminicidio, en contraste con los cinco reportados por las autoridades.

Por su parte, la desaparición de personas ha ido también en aumento. El total de personas desaparecidas en Yucatán, sin considerar el estatus, es de 6945 personas; de esta cifra, más del 61 % son mujeres.[24] Tomando en consideración el tamaño de la población de mujeres que habita en este estado, Yucatán tiene una tasa de desaparición de mujeres de 361.42 por cada 100 000 habitantes.

La falta de atención a delitos y otras manifestaciones de violencia que se viven en el estado permite observar que la estrategia de seguridad en Yucatán no es el modelo más eficiente para proteger a la población. Sobre todo a aquellos grupos que requieren de atención diferenciada por el tipo de violencias que se ejercen en su contra.

Reorientar la prevención

Modelos de seguridad estatal como el de Yucatán, que emanan del modelo de seguridad nacional y que están enfocados en perseguir enemigos públicos intangibles, ponen sobre la mesa las consecuencias negativas de orientar la prevención del delito y el fortalecimiento policial hacia la persecución y el castigo de poblaciones discriminadas e históricamente vulneradas.

El caso de Yucatán evidencia los riesgos de un modelo que se considera exitoso y se promueve como funcional a través de un fuerte discurso estatal que, sin contrapeso, cobija violaciones a derechos humanos cometidas contra grupos en situación de vulnerabilidad. Consideramos que los esfuerzos de prevención y fortalecimiento deben reorientarse para que, en lugar de perseguir delitos menores y realizar detenciones arbitrarias con base en criterios estigmatizantes y discriminatorios, se priorice la prevención de delitos a gran escala como el feminicidio y la violencia contra las mujeres.

Un modelo de seguridad a nivel local debe concentrarse en perseguir la macrocriminalidad; debe contar con un contrapeso autónomo de vigilancia y protección de los derechos humanos, mecanismos de vigilancia ciudadana y mecanismos de rendición de cuentas; debe atender con un enfoque diferenciado a las poblaciones en situación de vulnerabilidad, y debe implementar políticas de seguridad basadas en evidencia y analizar el contexto de la violencia.

El ejemplo de Yucatán permite identificar los puntos más relevantes a evaluar al momento de implementar una política pública de prevención y fortalecimiento de seguridad para que, además de garantizar la seguridad de las personas, proteja los derechos humanos sin discriminación alguna.

Valeria Gutierrez Vega

Elementa DDHH

Brenda Valencia Medina

Elementa DDHH

¿Cómo combatir a los hoteles feminicidas?

Luz Rangel

Una mujer ingresa a un establecimiento de hospedaje con su acompañante hombre, o entra al cuarto donde ya la espera. Después él abandona el motel y ella nunca sale, hasta que su cuerpo es encontrado sin vida y con signos de violencia.

Así operan los hoteles feminicidas en la Ciudad de México y otras entidades del país. Les llamamos de esta forma porque lo que no se nombra no existe. Porque hay que señalar la espacialidad de la violencia hacia las mujeres. Porque, por ejemplo, cuando decimos México feminicida, aludimos a un sistema que históricamente, y a nivel macro, ha permitido los asesinatos por razones de género en el país; y esa misma estructura es cómplice de estos crímenes en un microespacio como los moteles.

En el sitio hotelesfeminicidas.com, realizado en la Universidad Iberoamericana (UIA), documentamos decenas de casos en los que la habitación que una pareja renta por horas se convierte en el único testigo ante el asesinato de una mujer que, en la mayoría de los casos, cumple con al menos una de las siete causales en la capital del país para que sea tipificado como feminicidio. Pero, además de la forma más extrema de violencia hacia las mujeres por el simple hecho de serlo, otros delitos en contra de ellas, muchos de estos de carácter sexual, son cometidos en los establecimientos de hospedaje.

“Hotel seguro”, la estrategia de la Ciudad de México

¿Qué están haciendo las autoridades capitalinas para combatir a los hoteles feminicidas y otros delitos que se cometen en sus habitaciones? En el Informe de resultados de la Declaratoria de Alerta por Violencia contra las Mujeres de marzo de 2022, la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México (FGJCDMX) publicó por primera vez la Guía de actuación para establecimientos de hospedaje: espacios libres y seguros para mujeres y niñas.

El documento está en el apartado de “Resultados de las acciones de emergencia para la prevención”, con información al 28 de febrero de 2022. Pero, ¿cómo prevenir las violencias hacia las mujeres que ocurren en estos establecimientos de hospedaje? Con información y sensibilización al personal hotelero que, en cuanto vence el alquiler, acude a la habitación y encuentra a las víctimas de violencia feminicida; que tiene que actuar ante crímenes como abusos sexuales y tentativas de feminicidio cometidos por huéspedes o frente a redes de trata de personas con fines de explotación sexual que han tomado el motel.

La estrategia es desarrollada por la FGJCDMX en colaboración con la Secretaría de Turismo (Sectur), la Secretaría de Seguridad Ciudadana (SSC), la Secretaría de las Mujeres (Semujeres) y el Consejo Ciudadano para la Seguridad y Justicia locales con el objetivo de evitar delitos de trata de personas con fines de explotación sexual, de violencia sexual y feminicidios en sitios de alojamiento. En la Guía de actuación para establecimientos de hospedaje: espacios libres y seguros para mujeres y niñas, estos casos son identificados como las principales problemáticas en los hoteles.

El documento cita al Informe Anual de la Línea Nacional contra la Trata de Personas 2019-2020, realizado por el Consejo Ciudadano para la Seguridad y la Justicia de la Ciudad de México, para revelar que 25 % de los lugares donde ocurre este delito son los hoteles y moteles. En cuanto a la violencia sexual, la FGJCDMX sostiene que del 1 de enero al 17 de noviembre de 2020 inició 75 carpetas de investigación por el delito de violación cometido en el interior de un establecimiento de hospedaje. Con respecto a los feminicidios, el reportaje publicado el 9 de diciembre de 2020 indica que los hoteles son el tercer lugar donde ocurren estos crímenes después de la vía pública y un domicilio privado.

“La posición del personal de contacto de los establecimientos de hospedaje es estratégica para detectar a tiempo posibles amenazas para la integridad y seguridad de mujeres, niñas y adolescentes”, dice la Guía de actuación para establecimientos de hospedaje: espacios libres y seguros para mujeres y niñas.

¿En qué consiste Hotel Seguro?

El documento contiene una serie de conceptos clave para que el personal hotelero tenga un lenguaje común e identifique las violencias de género. La guía también sugiere, por áreas de gerencia, registro, mantenimiento, intendencia y servicios, una serie de mecanismos de actuación ante posibles situaciones visibles de trata de personas, turismo sexual, violencia sexual y feminicida, que se manifiesten en el comportamiento de las y los huéspedes o en las instalaciones.

Por ejemplo, si de alguna habitación proviene un llamado de auxilio, el personal debe detectar su origen e informar inmediatamente al responsable de aplicar el protocolo. Una vez que las violencias son detectadas y nombradas, las personas prestadoras de servicios turísticos deben dar aviso inmediato a la autoridad correspondiente indicada por la guía.

Existen pláticas virtuales de sensibilización al personal operativo de los hoteles que son voluntarias, de cuya logística es parte la Asociación de Hoteles de la Ciudad de México. Así, el personal hotelero debe informar a asociaciones y cámaras de hoteles y moteles sobre los delitos identificados; recibir visitas de proximidad y supervisión por parte de la SSC y la Policía Turística; y lanzar una campaña de comunicación para personal operativo y huéspedes. Tomar estas medidas permitirá al hotel contar con el Sello Espacio Seguro para Mujeres.

La sensibilización al personal hotelero también implica tocar el tema de las responsabilidades ante las omisiones. ¿Qué pasa si el agresor huyó del motel sin que el área de registro sepa siquiera cómo se llama? Por ley, los establecimientos mercantiles en los que se preste el servicio de hospedaje deben llevar el control de llegadas y salidas con anotación en libros, tarjetas de registro o sistema computarizado, con datos como nombre, ocupación, origen, procedencia y lugar de residencia de quienes ingresan.

¿Qué ocurre si el motel no cuenta con cámaras de seguridad o no colabora con los videos que grabaron? ¿Qué sucede si no hay resguardo de la habitación para evitar que se alteren los indicios en la investigación? Las alcaldías de la Ciudad de México pueden clausurar temporal o permanentemente a los hoteles.

La transparencia que falta

El Informe de resultados de la Declaratoria de Alerta por Violencia contra las Mujeres de marzo de 2022 menciona que la estrategia “Hotel seguro” ha tenido impacto en 14 alcaldías y 466 establecimientos de hospedaje que forman parte de la Asociación de Hoteles de la Ciudad de México y de la Asociación de Hoteles y Moteles del Valle de México. Es decir, obtuvieron tres videos informativos y un kit con 1035 materiales impresos tales como carteles, calcomanías y postales con mensajes dirigidos a huéspedes y personal.

Asimismo, el documento refiere que 1341 personas que laboran como personal operativo de 259 establecimientos de hospedaje recibieron información sobre el manual de actuación. Esto ocurrió mediante 75 pláticas de sensibilización con duración de 112.5 horas totales y tres cápsulas informativas.

Sin embargo, desde marzo de 2022 no hay más actualizaciones de la estrategia “Hotel Seguro” en los informes que deberían ser mensuales. El más reciente que fue publicado, correspondiente al mes de julio, no hace ninguna alusión.

Por otra parte, ingresamos una solicitud de información a la FGJCDMX a fin de actualizar el número de feminicidios ocurridos al interior de establecimientos de hospedaje de la Ciudad de México durante 2021 y 2022, años posteriores a la investigación periodística. El órgano local encargado de perseguir los delitos enlista diez casos en 2021 y cinco a mayo de 2022.

No obstante, la FGJCDMX se limita a responder el año, mes, alcaldía y causa de muerte. Es decir, omite dar a conocer el nombre del establecimiento.

“Por lo que hace al nombre del Hotel o Motel, se informa que no se cuenta con la sistematización de dicha información”, dice la respuesta.

Si bien la Ciudad de México está en vías de robustecer su estrategia “Hotel seguro”, es de las primeras entidades que toman en cuenta a los feminicidios y otros delitos que ocurren en los establecimientos de hospedaje. Lo hace desde un enfoque preventivo.

“Todavía hay camino por andar, pero creo que el trabajo en esta alianza virtuosa de lo público y lo privado está teniendo resultados y queriendo contribuir a que estos espacios de alojamiento sean seguros para las mujeres y para las niñas [...] Hay acciones, hay trabajo y, sobre todo, hay mucha coordinación, pero todavía no es suficiente”, reconoció Ingrid Gómez, secretaria de las Mujeres de la Ciudad de México, durante la presentación del Informe Mensual de Avances de la Alerta por violencia contra las Mujeres en marzo.

La información y sensibilización interna es apenas un primer paso en todo el sistema que posibilita las violencias que ocurren en estos espacios de alojamiento. Ni un hotel feminicida más, ni una menos.

Luz Rangel

Licenciada en Ciencias de la Comunicación por la UNAM, egresada de la beca Prende de la UIA en Periodismo de Datos, periodista especializada en género y editora-reportera en Reporte Índigo.

Revisión de Evento Centinela: una justicia alternativa para la reforma policial

Daniel Hernández Aldaco • Miroslava Meza

El 25 de mayo de 2020 un oficial de la policía de Minneapolis arrestó sometiendo con fuerza a George Floyd, un afroestadounidense de 46 años que fumaba afuera de un autoservicio. A pesar de que George clamaba “no puedo respirar,” el oficial mantuvo la rodilla sobre su cuello durante ocho minutos, provocándole la muerte. Pese a las restricciones sanitarias, las calles de Estados Unidos y del mundo estallaron en protesta en contra del abuso de la fuerza policial y del racismo sistémico.

El rol de la policía en estas protestas cambió radicalmente. A diferencia de otras demostraciones (por ejemplo: aquellas contra el cambio climático) donde la policía se encargaba de monitorear las marchas, ahora las protestas se centraron contra las corporaciones policiales. Esto añadió una tensión inusitada en las interacciones entre policías y protestantes. Ocurrieron confrontaciones en más de cincuenta ciudades de Estados Unidos, con heridos y daños a la propiedad. Por ejemplo, en Mineápolis una estación policial fue incendiada y en Portland se declaró estado de emergencia.

Si bien quienes cometieron delitos tendrían que ser investigados individualmente, en momentos así, las respuestas punitivas no bastan, pues sólo una reforma sistémica podría atender las demandas de una ciudadanía herida. Pero, ¿cómo establecer un proceso de reforma policial en un contexto tan contencioso y políticamente riesgoso? En estos momentos, un espacio de política pública no podría existir sin antes promover la paz y la reconciliación social.

El objetivo de este texto es presentar la Revisión del Evento Centinela (SER, por sus siglas en inglés) como un mecanismo de política pública, basado en evidencia y centrado en la comunidad, que permite un “espacio saludable” y, consecuentemente, la reforma policial. En particular, describimos nuestra experiencia como dos mexicanas codiseñando e implementando el SER de la Oficina General de Seguridad Pública de la Ciudad de Seattle (OIG, por sus siglas en inglés).

¿Qué es el SER?

Un evento centinela es un resultado —o evento— negativo significativo, producto de acciones de una organización o de persona(s), que representa problemas sistemáticos y que causa una herida social. Por ejemplo, en las instituciones de seguridad el uso indebido de la fuerza o la muerte de un detenido en custodia serían eventos centinela. De no corregirse, estos problemas pueden conducir a eventos similares. Industrias como la aérea y la de salud han utilizado SERs para examinar a fondo incidentes y usar esas lecciones para prevenirlos en el futuro.

El SER de la OIG (SER-OIG) innovó combinando dos procesos: por un lado, la metodología basada en datos y en análisis de causa-raíz para generar recomendaciones sistémicas; por el otro, un proceso de creación de paz (peace-building) para generar confianza y reconciliación entre las partes. Nuestro argumento es que —en situaciones así— ambas metodologías son necesarias para poder diseñar e implementar política pública democrática.

Las protestas del verano de 2020 en Seattle

La ciudad de Seattle vivió protestas masivas por el asesinato de George Floyd. Cuatro días después del incidente, manifestantes tomaron las calles protestando contra el racismo sistémico y la brutalidad policial en contra de personas negras, indígenas y de color. Aunque las protestas fueron inicialmente pacíficas, estas evolucionaron a disturbios y violencia. El Departamento de Policía de la Ciudad de Seattle (SPD, por sus siglas en inglés) respondió con tácticas, estrategias y capacidades desarrolladas durante décadas de vigilar protestas, robustecidas por ocho años de reforma de supervisión federal. Dichas tácticas fueron inadecuadas para la naturaleza de estas demostraciones y contribuyeron al escalamiento del levantamiento civil y la violencia.

Fueron días de enfrentamientos, saqueos a tiendas, incendios a patrullas y heridos. Seattle impuso toques de queda y el presidente Trump desplegó a la Guardia Nacional. En una de las colonias más densas, Capitol Hill, los choques culminaron con la formación de una zona “autónoma” donde la policía no podía entrar.[25] En menos de un mes, la Oficina de Rendición de Cuentas (Asuntos Internos) de la SPD recibió más de 19 000 quejas ciudadanas sobre las demostraciones. Para el fin de 2020, se registraron más de 750 despliegues de fuerza física; algunos de ellos de municiones químicas y manuales recibieron atención nacional.[26]

Estos hechos provocaron un golpe para el gobierno y particularmente para la SPD, que era reconocida internacionalmente por su innovación en técnicas policiales de facilitación de protestas. Asimismo, crearon una profunda herida en la percepción de legitimidad que la ciudadanía le otorgaba a la policía. Esta pérdida de confianza impactó la eficacia de SPD para realizar tareas de seguridad pública. Por ejemplo, a sólo un año de las demostraciones, más de 200 policías —incluyendo la jefa policial—, renunciaron al departamento, lo que ha dificultado el despliegue territorial para servicios preventivos.

En este contexto, el liderazgo de la ciudad urgió a las instituciones de seguridad y rendición de cuentas a examinar de manera sistémica que ocurrió mal y desarrollar recomendaciones para mejorar la respuesta de SPD a futuras manifestaciones.

El SER como mecanismo de revisión sistémica

El SER ha surgido como una opción viable para navegar escenarios complejos y que requieren soluciones colaborativas y sistémicas. Muchas agencias de seguridad y justicia cuentan con mecanismos para detectar problemas (p. ej. revisiones de asuntos internos), pero estos a menudo son procesos de justicia retributiva individuales (que asignan culpa). En ánimos de migrar a justicias alternativas organizacionales, desde 2011, el Sistema de Justicia Criminal de Estados Unidos ha utilizado el SER para romper la unilateralidad de algunas instituciones y cambiar a una cultura preventiva. En ese sentido, el Bureau of Justice Assistance y el National Institute of Justice han promovido su investigación académica y su implementación en una docena de jurisdicciones, como Tucson, Seattle y Madison.

Con la misión de promover la rendición de cuentas de las instituciones de seguridad de Seattle, la OIG consideró al SER para examinar las demostraciones tras la muerte de George Floyd. En otoño de 2020, la inspectora general de la OIG, Lisa Judge, convocó a un grupo de actores clave (el Monitor Federal de Policía, la Oficina de Rendición de Cuentas, la Policía de Seattle y organizaciones de la comunidad, entre otras) para pensar colaborativamente cómo implementar un SER. Hoy, la ciudad define su SER como:

Un programa de rendición de cuentas incluyente de la comunidad dirigido por OIG. Un panel SER revisa los ‘incidentes críticos’, observando los sistemas de SPD para determinar cómo pueden evitarse futuros resultados dañinos y servir mejor a la comunidad… SER no se centra en las acciones individuales o en la asignación de culpas, sino en el fortalecimiento del sistema de seguridad para evitar daños…

No obstante, para llegar a esta definición, en la OIG tuvimos que responder tres preguntas: ¿Qué analizar? ¿Quién lo analizaría?, y ¿Cómo analizarlo?

La primera pregunta que nos hicimos fue: si los eventos duraron meses, ¿en qué se debe enfocar el SER? Para responderla, desde el equipo de Políticas Públicas realizamos un riguroso análisis de datos para determinar los puntos críticos. En este ejercicio, identificamos picos en los registros de uso de la fuerza por parte de la SPD que se correlacionaban con otros datos (p. ej. arrestos, lesiones, denuncias, etc.). Con dicha evidencia, y con ayuda del grupo de actores clave, se determinó que el SER enfocaría su análisis alrededor de cinco “olas” que acumulaban dichos registros y eventos centinela significativos.

Figura 1. Cinco Olas: Número de usos de la fuerza de SPD del 30 de mayo al 5 de noviembre de 2020

Fuente: OIG. “Level 1, 2 y 3” se refieren al “nivel” de uso de fuerza identificado. Cada separación corresponde a una “ola”

La segunda pregunta que nos hicimos fue: ¿quiénes serán los responsables de analizar los eventos más relevantes contenidos en dichas olas? Con la prioridad de que el SER-OIG fuera centrado en la comunidad, se emprendió un mapeo de más de 150 organizaciones y representantes de la sociedad civil. Después de un proceso consultivo, la OIG convocó a un panel de doce personas: el Panel SER, que contó con seis representantes de la sociedad civil de diferentes afiliaciones. Esto brindaba una capa de legitimidad pública al proceso. Asimismo, el Panel contó con seis policías de Seattle de diferentes rangos —desde el segundo más alto hasta el policía de línea—. Esto también dotó al panel de conocimiento técnico y la apropiación de champions de implementación.

Finalmente, nos preguntamos: ¿cómo sería la metodología para el análisis? La OIG determinó necesario realizar un riguroso “análisis de causa raíz” para identificar los factores que contribuyeron a estos incidentes y generar recomendaciones específicas. Esta metodología permitiría responder las causas sistémicas y proponer reformas para “reducir la probabilidad de que esos resultados indeseables ocurran en el futuro”.[27] Para ello, la OIG contrató al experto nacional en la metodología, el profesor John Hollway, decano de la Universidad de Pensilvania, quien se convirtió en el facilitador clave del proceso.

Justicia Alternativa y Construcción de Paz

Respondidas estas preguntas, la misión en papel parecía sencilla: reunirse para pensar en una reforma policial. Pero en la práctica no era fácil. El asesinato de George Floyd creó una herida entre la policía y la sociedad civil en todo Estados Unidos. En Seattle las conversaciones sobre desfinanciar y abolir la policía retomaron fuerza; incluso muchas facciones de la sociedad civil consideraban que la policía era racista y paramilitar.

Reunir a miembros de la sociedad civil en una mesa con policías era un reto complejo. Las conversaciones entre partes que se tienen desconfianza frecuentemente se estancan en las paredes polarizadas de los dogmas, identidades y experiencias de cada grupo. Más lo era cuando la misión obligaba a reflexionar sobre temas sensibles (p. ej. un niño de nueve años fue rociado con gas pimienta) y sobre temáticas polémicas como los límites del uso de fuerza policial. Este caldo de cultivo conjuntaba tres riesgos latentes: que el SER-OIG se saliera política y operativamente de control, que las participantes fueran revictimizadas y que el ejercicio se convirtiese en una cacería de brujas.

Consciente de ello, la OIG estableció un proceso de construcción de paz de la mano del facilitador Saroeum Phong, quien creó un espacio “saludable” para el trabajo. De su mano, para el primer Panel, las miembras dedicaron más de veintiséis horas para interactuar en ejercicios de reconciliación, autorreconocimiento y creación de empatía.[28] Nosotras participamos en cada reunión. Como las panelistas, experimentamos durante meses el proceso de construcción de paz. En nuestra percepción, la construcción de este espacio era condición necesaria para permitir conversaciones difíciles (como compartir vivencias de racismo y revisar videos de uso de la fuerza) y, en consecuencia, permitir que el grupo se pudiera enfocar en desarrollar las recomendaciones.

En suma, la interacción de rigor de datos y análisis de causa-raíz, combinado con la construcción de paz, permitió que el SER-OIG fuera un espacio de justicia alternativa proactiva —y no uno de tradicional justicia punitiva reactiva.

Resultados

Al momento, el Panel se ha reunido quincenalmente por más de un año y ha publicado dos reportes (“Ola 1” y “Ola 2”) que examinan 13 eventos ocurridos entre el 29 de mayo y el 8 de junio de 2020. Estos reportes suman un total de 80 recomendaciones agrupadas en diferentes áreas (p. ej. comunicación, conciencia situacional, tácticas y equipo, bienestar policial, legitimidad, entre otras.) Dichas recomendaciones van desde consideraciones explícitas para el manual policial hasta consideraciones de cambio sistémico interagenciales. Por ejemplo, para la “Ola 1” se analizaron cinco eventos centinela:[29]

1. El rocío con gas pimienta de un niño de ocho años

2. Vehículos policiales incendiados y armas de SPD robadas

3. Un oficial sometió la rodilla en el cuello de una persona durante su arresto

4. Altercado entre un oficial en bicicleta y un peatón

5. El despliegue de armas no letales contra protestantes (el “Pink Umbrella incident”)

La temática general de las recomendaciones fue que la SPD tendría que evolucionar de un enfoque de control de masas (Crowd Control) a uno de administración de masas (Crowd Management). Este cambio semántico obliga a la SPD a realizar cambios organizacionales a través de protocolos, entrenamientos, indumentaria y aproximaciones a su interacción con la ciudadanía. Por ejemplo, la SPD debería evitar formar líneas inmóviles para limitar el paso de protestantes (recomendación 11); durante las protestas, limitar los arrestos a personas que están cometiendo daño inminente a personas o propiedad en el momento, y no hacer arrestos retroactivos —sino hasta acabada la protesta— para evitar escalamiento (recomendación 26); y considerar la creación de una Unidad de Diálogo para actuación expedita, efectiva y de distensión (recomendación 52).

Estos análisis han tenido impacto fuera de Seattle. Han abierto áreas de estudio importantes —por ejemplo, psicología de masas, policiamiento y dinámicas interaccionales—.[30] Además, los reportes son públicos y han sido citados por medios locales (Seattle Times y The Emerald) y nacionales. Asimismo, la OIG ha sido invitada a compartir el SER-OIG en foros internacionales como el National Association for Civilian Oversight of Law Enforcement de 2021.

Quizá el éxito más destacable fue la respuesta pública que hizo la SPD para atender las recomendaciones. El 4 de octubre de 2021, el jefe Díaz, mando de la policía, publicó una respuesta enviada a la OIG, a la Oficina del alcalde, al Congreso local, al Monitor federal, a la Unidad de Asuntos Internos y a la misma SPD donde discutía cada una de las recomendaciones hechas para la “Ola 1”. En ella, describió si la policía aceptaba o no cada recomendación, o en su caso, si ya estaban en proceso. En ese sentido, la respuesta hizo vinculante la implementación de política pública con el proceso de pensamiento del SER. Actualmente, la SPD ya está implementando varias recomendaciones; un ejemplo es la creación de la Unidad de Policía de Diálogo (recomendación 52).

Comentarios finales

Iniciado en septiembre de 2020, el SER-OIG continúa vigente con resultados concretos en reforma de prácticas y esperanzadores en cuanto a la previsión de futuros eventos. Pero dichos resultados no han venido sin desafíos. El mecanismo ha requerido colaboración interagencial y de la sociedad civil, demandando a la OIG a recorrer un largo camino de negociaciones. Asimismo, el personal de OIG ha estado expuesto a temáticas que impactan emocionalmente. Además, estos mecanismos requieren de incentivos para individuos (i.e. recursos), paciencia y cabildeo político, pues los resultados se cosechan a mediano plazo. Por último, la naturaleza transparente del SER-OIG lo expone a críticas y reveses externos, lo que requiere de resiliencia individual e institucional.

No obstante, el SER-OIG recibió el reconocimiento de la prensa, de autoridades locales y federales, de la academia, de la misma SPD y de miembros de la sociedad civil. Los expertos en demostraciones señalaron que la clave del SER-OIG fue crear un terreno común entre las partes para permitir la reforma.[31] En un sector hermético y adverso a cambios, el SER inyectó una bocanada de esperanza.

Habiendo trabajado en instituciones de seguridad en Estados Unidos y en México, nosotras creemos que, con el componente de construcción de paz, el SER–podría ser un mecanismo efectivo de rendición de cuentas para diseñar política pública colaborativa que permita la reforma del sistema de seguridad en México. Notablemente, en 2022, Fundación IDEA A.C. inició sus propios SERs para que las fiscalías de varios estados colaboren con otras agencias locales y promuevan reformas de seguridad en sus contextos. Con optimismo, esperamos que el siguiente año Fundación IDEA pueda reflexionar en este espacio sobre sus hallazgos. Al final, nuestro anhelo es que existan más mecanismos de justicia alternativa, basados en evidencia y centrados en la comunidad, y que sean una verdadera alternativa.

Daniel Hernández Aldaco

Especialista en rendición de cuentas, procesos de paz y antirracismo en Latinoamérica.

Miroslava Meza

Inspectora general adjunta, Oficina del inspector general de la Ciudad de Seattle.

Edición especial del blog Paz y seguridad

© Revista nexos, 2023

Notas

[←1]

Rea, D. y Ferri, P., La Tropa: por qué mata un soldado. Penguin Random House, 2019

[←2]

González, M., “El fuero militar en México: la injusticia en las Fuerzas Armadas”, El derecho por entregas. Universidad Autónoma de Coahuila y Editorial Laguna.

[←3]

Brokmann, C., “El artículo 29 y la suspensión de derechos y garantías ante la seguridad nacional. Retos para una Ley Reglamentaria” Derechos Humanos México, 18, pp. 75-97.

[←4]

Madrazo, A., “Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas: una primera aproximación (desde México)”, Cuadernos de Trabajo del Programa de Política de Drogas del Centro de Investigación y Docencia Económicas., 2014

[←5]

Laveaga, G. (). “Diez propuestas para modernizar el Sistema de Justicia Penal en México”, Iter Criminis – Revista de Ciencias Penales, 4, 2006, pp. 127-140.

[←6]

Naciones Unidas, Manual para la elaboración de un sistema de estadísticas sobre justicia penal. División de Estadística. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, 2004

[←7]

Weisburd, D., Braga, A. A., Groff, E., y Wooditch, A., “Can hot spots policing reduce crime in urban areas? An agent‐based simulation”, Criminology, 2017, pp. 137–173

[←8]

Weisburd, D., “The law of crime concentration and the criminology of place”, Criminology, 2015, pp. 133-157.

[←9]

Weisburd, D., Wyckoff, L., Ready, J., Eck, J., Hinkle, J., Gajewski, F., “Does Crime Just Move Around the Corner? A Study of Displacement and Diffusion in Jersey City, NJ”, Criminology 44, 2005, pp. 549-592

[←10]

Blattman, C., Green, D., Ortega, D., y Tobón, S., “Pushing crime around the corner? Estimating experimental impacts of large‐scale security interventions”, Journal of the Economic European Association, 2017, pp. 2022-2051.

[←11]

Braga, A., Turchan, B., Papachristos, A., y Hureau, D., “Hot spot policing of small geographic areas effects on crime”, Campbell Systematic Reviews, 2019.

[←12]

Braga, A., Papachristos, A., & Hureau, D., “The effects of hot spot policing on crime”, Campbell Systematic Reviews, 2012, pp. 1-96.

[←13]

Rosenbaum, D., “The Limits of Hot Spots Policing”, en Police Innovation: Contrasting Perspectives, 245, David Weisburd & Anthony A. Braga (eds.), 2006.

[←14]

Tyler, T., Why people obey the law, Princeton University Press, 2006.

[←15]

Braga, A., Turchan, B., Papachristos, A., y Hureau, D., ob. cit

[←16]

Fagan, J. & Davies, G., “Street Stops and Broken Windows: Terry, Race and Disorder in New York City”, Fordham Urban Law Journal, 2001, pp. 1-24.

[←17]

Braga, Anthony, “Police Enforcement Strategies to Prevent Crime in Hot Spot Areas”, Crime Prevention Research Review. No. 2, 2008.

[←18]

Braga, Anthony., “The Crime Prevention Value of Hot Spots Policing”, Psicothema. Vol. 18, No. 3, 2006.

[←19]

De acuerdo con los datos presentados en la Evaluación de Incidencia Delictiva de la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México, se registraron disminuciones importantes en distintos delitos en los últimos tres años (2019-2021). Por ejemplo, el homicidio doloso disminuyó en 35.6 %, mientras que las lesiones por disparo de arma de fuego, 54.6 %.

[←20]

Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia (Casede), La paz como mito: el insostenible modelo de seguridad pública de Yucatán, Yucatán, Casede, 2022

[←21]

Crawford, A., “Crime, Prevention and Community Safety: Politics, Policies and Practices”, Las cárceles de la Wacquant, L. (ed.), Buenos Aires, Manantial, 2010.

[←22]

El 21 de julio de 2021 policías municipales detuvieron arbitrariamente al joven de 21 años de origen veracruzano José Eduardo Ravelo en la ciudad de Mérida. La razón que argumentó la policía para su detención fue la de incumplir el Reglamento de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Mérida. José Eduardo Ravelo fue detenido a las 10:18 am y transcurrieron más de dos horas para que fuera puesto a disposición ante el Ministerio Público. En ese lapso, así como después de ser puesto a disposición, José Eduardo Ravelo fue sometido a actos de tortura derivada del uso excesivo de la fuerza y violación sexual. Las lesiones físicas que derivaron del abuso policial, provocaron su muerte a causa del politraumatismo y del síndrome de disfunción orgánica múltiple. El joven falleció el 03 de agosto de 2021. La FGE negó la responsabilidad de la policía e indicó que su muerte se debió a una neumonía. De acuerdo con lo señalado por la Comisión Nacional de Derechos Humanos: José Eduardo Ravelo fue asesinado por la policía de Mérida: "este Organismo Nacional estima que las personas servidoras públicas adscritas a la Policía Municipal, incurrieron en un uso excesivo de la fuerza que derivó en tortura y posteriormente la pérdida de la vida" (CNDH. Recomendación No. 50 VG/2022, p. 104).

[←23]

Gobierno Estatal de Yucatán, “Programa Especial de Prevención social del Delito con Enfoque en Derechos Humanos 2018- 2024”. Diario Oficial del Gobierno del Estado de Yucatán. Anexo I. Yucatán. 2018, p. 41.

[←24]

Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas (RNPDNO), 2022.

[←25]

La Zona Autónoma de Capitol Hill, también conocida como Free Capitol Hill fue una protesta de ocupación y a la vez zona autónoma autoproclamada e iniciada por demostradores, cubriendo unas seis manzanas del barrio de Capitol Hill en Seattle, Washington, del 8 de junio al 2 de julio de 2020.

[←26]

Seattle Office of the Inspector General, Sentinel Event Review of Police Response to 2020 Protests in Seattle: Wave 2, 2022, p. 73

[←27]

Ibid, p.14.

[←28]

Stott, C., y Kyprianides, A., “Crowd psychology, policing and interactional dynamics: Analyzing the early stages of the 2020 protests in the city of Seattle”, Seattle Office of the Inspector General, 2022, p. 61

[←29]

Además se analizaron tres eventos generales que proveían contexto a los eventos específicos: 29 y 30 de mayo en general: Factores contribuyentes generales que impregnaron los eventos de los primeros días de protesta; 29 de mayo de 2020: Daños a la propiedad organizada en el Distrito Internacional; 30 de mayo de 2020: Protestas y Escalada de Violencia.

[←30]

Stott, C., y Kyprianides, A., ob. cit.

[←31]

Stott, C., y Kyprianides, A., ob. cit.

Table of Contents

- Índice

- Presentación

- Los “otros” datos y las otras propuestas

- Vigilar los focos rojos

- (Sin título)

- Priorización equivocada: el modelo de securitización en Yucatán

- ¿Cómo combatir a los hoteles feminicidas?

- Revisión de Evento Centinela: una justicia alternativa para la reforma policial