Una Fiscalía sin norte: ¿cuál es la estrategia en la procuración de justicia federal?

En septiembre, el blog Paz y Seguridad de la revista nexos convocó a autores y organizaciones a hacer un balance de seguridad durante el sexenio de Andrés Manuel López Obrador. Los textos elegidos serán publicados en este espacio. Esta es la segunda entrega; la primera está disponible aquí.

Desde 2019, las carpetas de investigación abiertas por la Fiscalía General de la República (FGR) han disminuido un promedio de 12 % anual, lo que supone una menor carga de trabajo al ingresar menos casos que deban ser procesados. Sin embargo, esta reducción no ha mejorado la resolución de los casos, ya que entre 2019 y 2022, años para los cuales se dispone de datos públicos, siete de cada diez casos gestionados permanecieron sin ser resueltos, incrementando el rezago.

En 2019, la tasa de rezago fue de 73 %, y aunque en 2022 se redujo ligeramente a 68 %, no se observaron cambios significativos durante los años intermedios. Esta reducción marginal sugiere que, a pesar de una menor carga de trabajo, la acumulación de casos sin resolver sigue siendo un problema. Depender exclusivamente de la contención en el ingreso de nuevas carpetas para gestionar el rezago, sin abordar de fondo los problemas de eficiencia, limita la capacidad de la Fiscalía para hacer frente a la creciente demanda de justicia penal en México.

Entre la discrecionalidad y la incertidumbre: el vacío estratégico de la Fiscalía

Desde su transición de Procuraduría General de la República a Fiscalía en 2019, bajo la dirección del fiscal Alejandro Gertz Manero, la institución ha enfrentado críticas por su discrecionalidad en la gestión y la falta de un marco de referencia público para la persecución de delitos del fuero federal, como el Plan Estratégico de Procuración de Justicia.

La Ley de la Fiscalía General de la República (LFGR) exige publicar dicho plan cada tres años, con el fin de delinear objetivos claros, estrategias medibles y prioridades en la persecución penal; sin embargo, su ausencia plantea interrogantes sobre la orientación y el desempeño real de la institución. La falta de este instrumento programático no sólo es una omisión administrativa, sino que, en sí misma, representa una decisión de política pública en materia de seguridad.

La falta de un marco estratégico público afecta la percepción de la ciudadanía sobre la administración de justicia y la capacidad de la Fiscalía para responder de manera eficaz y eficiente a los desafíos de la seguridad pública en México.

Recursos estables, mismas prioridades: la evolución presupuestal de la Fiscalía

Entre 2020 y 2024, la Fiscalía experimentó un ajuste presupuestal sin variaciones significativas. El presupuesto aprobado disminuyó de aproximadamente 20 517 millones de pesos en 2020 a cerca de 18 939 millones en 2024, una reducción de 7.7 % en términos reales. Esta disminución también se reflejó en el presupuesto ejercido, con la excepción de 2023. Es decir, se terminó gastando todavía menos de lo que originalmente había sido aprobado.

Los recursos destinados específicamente para la investigación y persecución de delitos del fuero federal también siguieron una tendencia hacia la baja, aunque con una estabilidad proporcional. En 2020, aproximadamente dos tercios del presupuesto total de la Fiscalía, 66.6 %, estaban dedicados a esta función esencial, cifra que disminuyó ligeramente a 65 % en 2024. A pesar de esta estabilidad relativa, el presupuesto aprobado para la investigación y persecución de delitos federales se redujo de 13 656.44 millones de pesos en 2020 a 12 365.69 millones de pesos en 2024, una contracción de casi el 10 % en términos reales. El presupuesto ejercido se redujo 7.7 % de 2020 a 2022, con un incremento posterior del 2 %, pero aún por debajo de los niveles de inicio de sexenio.

Aunque las disminuciones graduales no son notorias, su constancia sugiere que la Fiscalía ha mantenido un nivel relativamente estable de inversión en la persecución e investigación de delitos federales. Sin embargo, esta estabilidad no implica necesariamente una estrategia de eficiencia o priorización de casos de mayor relevancia o impacto, sino que podría estar reflejando una sencilla adaptación a las limitaciones presupuestales sin cambios significativos en su enfoque operativo.

Una disminución estratégica: menos investigaciones, sin cambios en la incidencia

El análisis de las carpetas de investigación iniciadas por la Fiscalía entre enero de 2019 a julio de 2024 muestra que, en promedio, las carpetas de investigación iniciadas han disminuido alrededor de un 12 % cada año. La reducción más pronunciada se observa en 2024, con una caída del 41.4 % respecto al año anterior; sin embargo, es importante considerar aún no se dispone de información completa para evaluar el 2024 en su totalidad.

Por su parte, el análisis de las carpetas de investigación iniciadas por tipo de delito revela que los delitos patrimoniales son los más prevalentes, representando, en promedio, el 23.4 % de las carpetas abiertas. Esto implica que, aproximadamente, una de cada cuatro carpetas de investigación se relaciona con este tipo de delitos.

Por otro lado, los delitos en materia de armas de fuego y explosivos también mantienen una alta prevalencia, concentrando un promedio de 18.5 % o una de cada cinco de las investigaciones abiertas. En contraste, los delitos contra instituciones financieras, que representaban el 8 % en 2019, se redujeron significativamente a sólo el 2.9 % en 2024, mostrando una caída a menos de un tercio de su incidencia inicial. Otros delitos, como los ambientales y en materia de migración, mantienen una baja proporción, con alrededor de una de cada 100 carpetas de investigación abiertas.

Esta distribución podría sugerir una priorización por parte de la FGR hacia ciertos tipos de delitos, particularmente los delitos patrimoniales, que por sí solos constituyen un cuarto de las investigaciones iniciadas. Sin embargo, también es posible que esta distribución responde más a la incidencia de estos delitos, en comparación con otras categorías, como los delitos federales contra la salud, que en promedio no superan el 8 % del total de carpetas de investigación iniciadas, o los delitos cometidos por servidores públicos, que mantienen una incidencia del 5.2 %.

Aunque este patrón podría reflejar un enfoque diferencial en la asignación de recursos, también podría estar ligado a la naturaleza de la demanda de la procuración de justicia federal. Así, delitos con un mayor impacto económico o más alta prevalencia, como los patrimoniales, tienden a concentrar más recursos, mientras que delitos previstos en normativas como la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada (LFCDO) muestran menor participación en las investigaciones abiertas.

Desahogo limitado, acumulación creciente: la eficiencia cuestionada de la Fiscalía

Un indicador clave para evaluar la eficiencia operativa de la FGR es la tasa de desahogo, que mide la capacidad para resolver procedimientos frente al volumen total gestionado cada año. Entre 2019 y 2022, años para los cuales se dispone de datos públicos, esta tasa promedió apenas el 29 %, lo que significa que sólo tres de cada diez procedimientos derivados de carpetas de investigación fueron resueltos anualmente, mientras que los otros siete permanecieron sin resolver.

Una tasa de desahogo baja indica que la Fiscalía está resolviendo menos casos de los que ingresan, lo que contribuye al rezago acumulado. Aunque en 2022 se registró una ligera mejora con un aumento a 32 %, el problema del rezago sigue siendo persistente, cuestionando la capacidad de la Fiscalía para gestionar efectivamente su carga de trabajo y evitar la acumulación de casos sin resolver.

Los resultados de la tasa de rezago por sede reflejan variaciones considerables en la eficiencia de las áreas de la FGR. Las Fiscalías de Control Competencial y de Delincuencia Organizada tienen las tasas de rezago más elevadas, ambas con un 84.2 %, indicando que más de ocho de cada diez procedimientos permanecen sin resolver.

En contraste, las Fiscalías Especializadas de Control Regional destacan con la tasa de rezago más baja, de apenas 16.4 %, lo que sugiere una mayor eficiencia en la resolución de casos. Esto podría deberse a una menor complejidad en los tipos de delitos que gestionan, ya que estas fiscalías se encargan de investigar y perseguir delitos federales que no corresponden a otras unidades especializadas. Además, su estructura de 32 delegaciones en las entidades federativas permite una mejor coordinación y articulación de las funciones del Ministerio Público, lo que refuerza su capacidad operativa.

Por su parte, la Fiscalía de Asuntos Internos muestra un rezago del 62.2 %, mientras que las Fiscalías Especializadas en Combate a la Corrupción y en Derechos Humanos registran tasas de 79.7 % y 74.9 %, respectivamente. La Fiscalía de Delitos Electorales, con un rezago del 51.6 %, presenta un desempeño intermedio, pero aún enfrenta dificultades significativas para gestionar la carga de trabajo.

Estos resultados muestran que, aunque la disminución sostenida en el número de carpetas de investigación iniciadas por la FGR ha aliviado parcialmente la carga de trabajo en ciertas sedes, este factor por sí solo no ha sido suficiente para mejorar sustancialmente la resolución de casos. Si bien algunas sedes han logrado avances en la gestión de su carga de trabajo, la tasa de desahogo no ha aumentado significativamente. Este rezago indica que la reducción en la entrada de nuevas investigaciones no ha ido acompañada de un incremento proporcional en la eficiencia operativa y la contención del flujo de nuevas investigaciones seguirá actuando como una medida de alivio temporal para gestionar la carga acumulada.

Determinaciones sin tribunales: el predominio del no ejercicio de la acción penal

Entre 2019 y 2022, la FGR mostró una clara tendencia a resolver casos sin acción penal. En promedio, el 62.1 % de los procedimientos fueron resueltos a través del no ejercicio de la acción penal, lo que significa que, en la mayoría de los casos, la Fiscalía decidió no llevar adelante la acción penal, ya sea porque no encontró elementos suficientes para sostener una acusación o por la actualización de alguna causal de sobreseimiento. Otro 20.1 % de los casos fue determinado mediante el archivo temporal, que suspende la investigación sin descartarla por completo. La incompetencia, que se refiere a la remisión de casos a otras autoridades cuando la investigación no corresponde a la FGR, representó en promedio el 8.4 %, mientras que la facultad de abstenerse de investigar cuando no se considera que los hechos constituyan un delito, alcanzó un 2.5 %.

Es destacable que, a lo largo de estos cuatro años, sólo en 2022 la Fiscalía reportó datos sobre el número de procedimientos resueltos a través del ejercicio de la acción penal, lo que subraya inconsistencias en la rendición de cuentas y la transparencia de esta función clave. En 2020 y 2021, los valores fueron reportados en cero, y en 2019, la respuesta fue que no se contaba con elementos para proporcionar esa información, reflejando una posible área de mejora en la gestión y comunicación de estos datos esenciales para la evaluación del desempeño de la FGR.

Este panorama sugiere una Fiscalía que, ante la complejidad de sus procesos y la carga de trabajo acumulada, se ha inclinado mayoritariamente por decisiones que eviten la judicialización. En los casos de delitos patrimoniales, que representan el 23.4 % de las carpetas abiertas y son susceptibles de resolverse mediante medios alternativos de solución de controversias (MASC), se podría argumentar que una mayor adopción de estos mecanismos contribuiría a reducir el rezago, sin depender exclusivamente de instancias judiciales.

La revisión de los resultados obtenidos por la FGR deja claras las limitaciones operativas que enfrenta la institución bajo la dirección de Gertz Manero. Si bien la reducción sostenida en el número de carpetas de investigación ha permitido contener temporalmente el rezago de casos pendientes, esta estrategia es una solución paliativa ante un problema de fondo no resuelto: la limitada eficiencia operativa de la Fiscalía. La tendencia a resolver procedimientos mediante el no ejercicio de la acción penal y otros mecanismos que eviten los MASC o la judicialización plantea serias dudas sobre la capacidad de la FGR para cumplir con su mandato de manera efectiva.

Sin un marco estratégico público y con disparidades significativas entre sedes, el futuro de la procuración de justicia en México dependerá de la capacidad de la FGR para enfrentar una demanda de justicia penal cada vez mayor, optimizando sus procesos internos y adoptando una visión estratégica que, hasta el momento, ha estado ausente. En un escenario de recursos limitados y alta demanda, una estrategia bien fundamentada podría marcar la diferencia entre una justicia que llega a tiempo y una que, simplemente, nunca llega.

Héctor Sebastián Arcos Robledo
Analista de datos en la Unidad de Investigación Aplicada de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad