Regular la cannabis: el pendiente que el Congreso sigue sin resolver

Desde 2018, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) reafirmó que, al ser una medida desproporcionada que atenta en contra del derecho al libre desarrollo de la personalidad, la prohibición absoluta del uso personal de cannabis prevista en la Ley General de Salud (LGS) es inconstitucional. Tras la generación de jurisprudencia por reiteración en la materia y el inicio del proceso de Declaratoria General de Inconstitucionalidad 1/2018 (DGI 1/2018), la SCJN ordenó al Congreso de la Unión modificar o derogar la prohibición de la cannabis en un plazo de noventa días naturales. No obstante, el Congreso incumplió el mandato; desde entonces, la Corte le otorgó tres prórrogas para terminar con la prohibición. La última venció el 30 de abril de 2021 y, ante la omisión sostenida, emitió la DGI 1/2018.

En este escenario, es fundamental cuestionar, ¿por qué el Congreso ha sido incapaz de legislar? En este artículo ofrecemos un repaso detallado de cuál ha sido el actuar de nuestras legisladoras y legisladores en el proceso de regulación de la cannabis en México.

Ilustración: Víctor Solís

Balance del trabajo legislativo

La discusión en el Congreso ha estado llena de problemas. La intromisión de la industria, la ausencia de articulación entre el Congreso y las dependencias del gobierno involucradas en la futura regulación, la poca apertura para incorporar a diversos sectores y la falta de voluntad del Congreso para llegar a acuerdos han obstaculizado que se concrete la regulación de la cannabis en nuestro país. Desde su primera versión hasta la actual, el dictamen mantiene aspectos que son contrarios a lo que mandó la SCJN y son violatorios de derechos humanos.

Antes de que empezara el trabajo legislativo, el Congreso llevó a cabo eventos en los que simuló la participación y atención a las preocupaciones de la sociedad civil. En lugar de hacer un verdadero ejercicio de parlamento abierto, se organizaron foros y encuentros en los que se dio prioridad a grandes participantes de la industria cannábica de Canadá y Estados Unidos, que acudían a los eventos para presentar sus modelos de negocios. Todo esto generó un sesgo en el enfoque y características que adoptaron los dictámenes presentados en el Senado y la Cámara de Diputados.

El Senado

Así, el 19 de noviembre de 2020, el pleno del Senado de la República aprobó el proyecto de dictamen por el que se expide la Ley Federal para la Regulación del Cannabis. Este proyecto se votó en las comisiones a pesar de que no estaba terminado y de que fue modificado ex post.

La propuesta inicialmente presentada en el Senado contenía candados para evitar la integración vertical del mercado: establecía un sistema de licencias excluyentes para prohibir que una persona o sus socios, accionistas, familiares consanguíneos hasta el cuarto grado, entre otros, obtuvieran más de un tipo de licencia. También incluía medidas de justicia social para las comunidades indígenas y campesinas que se vieron más afectadas por la criminalización o que estaban en situación de marginación, al requerir que éstas tuvieran acceso al 40 % de las licencias para cultivar cannabis.

Sin embargo, el lobby de la industria nacional, estadunidense y canadiense logró que el dictamen aprobado eliminara el sistema de licencias excluyentes y permitiera la transformación y comercialización de productos comestibles y bebibles con cannabis no psicoactivo e incluso con cannabis psicoactivo. Asimismo, este dictamen incluyó barreras de entrada para comunidades rurales y demás grupos vulnerables, sobrereguló el consumo de cannabis y perpetuó la criminalización de usuarios y campesinos.

Cámara de Diputados

El proyecto pasó a las comisiones de Justicia y de Salud de la Cámara de Diputados y, días antes de que se cumpliera el plazo de la segunda prórroga, la Cámara revisora solicitó un tercer para el 30 de abril de 2021, la cual fue concedida por la SCJN. En el grupo de trabajo de la Cámara de Diputados, la Secretaría de Gobernación (Segob) presentó sugerencias de cambios a la minuta y durante febrero circuló de manera no oficial un nuevo proyecto de dictamen con esas modificaciones.

Así, el 11 de marzo de 2021, el pleno de la Cámara de Diputados aprobó un nuevo dictamen incorporando casi en su totalidad los cambios propuestos por Segob. Si bien contenían algunos aspectos positivos, estas modificaciones conservaron elementos de las críticas iniciales:

• Pese a no ser un órgano regulador, la Comisión Nacional contra las Adicciones (Conadic) sería la encargada de regular el mercado tras la eliminación del Instituto Mexicano para la Regulación y Control del Cannabis.

• Se mantiene el requisito de licitud de semillas y trazabilidad para participantes en el sistema de licencias, lo que representa un obstáculo para que campesinos de bajos recursos entren al mercado.

Se otorgaron nuevas concesiones para la industria como la eliminación del porcentaje de licencias de cultivo para comunidades campesinas y la incorporación de licencias integrales que permiten que sus titulares puedan realizar toda la cadena productiva.

• No cumple cabalmente con la orden de la Corte de eliminar la prohibición administrativa del cannabis de los cinco artículos de la Ley General de Salud declarados inconstitucionales.

• El dictamen mantiene el delito de posesión simple, sólo modifica la tabla de cantidades de posesión toleradas para consumo personal y cambia las cantidades que se considerarán narcomenudeo y narcotráfico.

• El dictamen no elimina el delito de cultivo para personas de escasa instrucción y extrema necesidad económica dedicadas a éste como actividad primordial, en tanto contempla como sanción por cultivar sin permiso la destrucción del cultivo en la primera ofensa, y una sanción penal en caso de reincidencia.

Según un reporte del Inegi, en los últimos tres años, 50.1 % de los delitos de narcomenudeo han involucrado posesión y comercio de cannabis. Al continuar penalizando las drogas, estos dictámenes no permitieron reorientar los recursos para enfrentar los delitos que más afectan a la población. Que el dictamen no despenalizara y fuera lejano a un enfoque de justicia social no impidió que fuera aceptado por la comisión de Justicia y de Estudios Legislativos Segunda del Senado. No obstante, faltando una de las comisiones dictaminadoras (la de Salud), el Congreso no logró llegar a un acuerdo para superar los problemas del dictamen antes del 30 de abril, incumpliendo con el plazo otorgado por la Suprema Corte.

Bajo esta situación, el 28 de junio de 2021 la SCJN emitió la Declaratoria General de Inconstitucionalidad. Esta decisión no despenalizó el cannabis, sólo permite llevar a cabo las actividades necesarias para consumir cannabis con un permiso emitido por la Secretaría de Salud a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris) —para sembrar, cultivar, poseer y transportar la sustancia con fines personales—.

Finalmente, la irresponsabilidad del Congreso nos dejó en un limbo legal que ahora sólo puede resolverse con la publicación de la regulación. Queda en manos de las y los legisladores corregir estos errores emitiendo una ley que termine con la penalización de la cannabis y la criminalización de consumidores y pequeños productores. Le toca al Congreso regular.

Frida Ibarra
Licenciada en derecho por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), dirige el área de incidencia en México Unido Contra la Delincuencia (MUCD).

Alejandro Ravelo
Licenciado en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), se desempeña como investigador en MUCD.