¿Quién supervisa a la policía? (I de II)

Esta entrada es la primera de dos partes. El primer texto busca argumentar a favor de la implementación de mecanismos de monitoreo y supervisión de las instituciones de seguridad pública, en particular de policías locales. El segundo abordará recomendaciones puntuales sobre cómo diseñar y establecer dichos mecanismos en México.

El 11 de mayo el presidente Andrés Manuel López Obrador firmó un acuerdo por el cual ordenó que las Fuerza Armada (FA) apoye a la Guardia Nacional en tareas de seguridad pública de manera “extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”, otorgándole mayor competencia, más poderes y responsabilidades.¹ Sin embargo, dicho decreto estipula que las actividades de la FA serán supervisadas únicamente por su propio órgano de control interno.² Este modelo de supervisión sin contrapesos externos ni civiles, permite que la FA continúe indiscriminadamente con su lógica castrense en detrimento de valores democráticos.

Es preocupante que las instituciones de seguridad pública del país, castrenses y civiles, no cuenten con un marco de supervisión robusto. Los cimientos de toda democracia requieren que las agencias de gobierno respondan ante el público y sus respectivos marcos jurídicos y, en este sentido, las policías y demás instituciones de seguridad pública no son la excepción a la regla, puesto que por medio de ellas el Estado ejerce el monopolio legítimo de la fuerza.³ Por ello, para que rindan cuentas adecuadamente, es urgente asegurar que sean supervisadas en el ejercicio de sus funciones, sobre todo al encontrarnos inmersos en una interminable confrontación contra la delincuencia organizada.

Ilustración: Estelí Meza

En México se ha alzado la voz de manera fundada sobre la importancia de la supervisión civil de la FA en funciones de seguridad pública, especialmente en materia de uso de la fuerza y respeto a los derechos humanos. Sin embargo, este enfoque ha opacado la necesidad de supervisar las otras responsabilidades críticas que los militares realizan continuamente. De la misma manera, esta narrativa ha puesto en segunda prioridad demandar supervisión a las policías locales. Un marco de monitoreo y supervisión nacional debe ser capaz de vigilar a todas las instituciones de seguridad, así como a un conjunto importante de sus actividades. Por ejemplo, debe ser capaz de detectar y vigilar la sanción de policías piden mordida en la calle, de vigilar el uso adecuado del presupuesto público y de evitar que los departamentos sean cooptados por organizaciones criminales.

Particularmente, las policías locales urgen de estos mecanismos al ser quienes atienden el grueso de los delitos (95 %)⁴ a nivel nacional. Además, son los más propensos a interactuar con el público por sus responsabilidades de bando y gobierno, como vigilar faltas administrativas (por ejemplo: multas de tránsito.) Sin embargo, en 2019, a nivel nacional un alto porcentaje de la ciudadanía percibe a las policías municipales como poco o nada confiables (52.8 %) así como corruptas (67.9 %), los peores resultados de entre todas las instituciones de seguridad según la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública (ENVIPE).

Una comunidad que no confía en su policía es menos propensa a llamar al 911 cuando sucede un delito y puede serlo más a tomar justicia por propia mano. Esto se convierte en un ciclo de violencia que afecta a la comunidad eventualmente⁵ —y a nuestra crisis nacional de seguridad. Por ello, un buen marco de supervisión de la policía en México debe servir a los objetivos⁶ de las instituciones de seguridad pública a nivel local: generar confianza con los ciudadanos, ser resistentes a riesgos como la cooptación y proveer mejores servicios de seguridad.

El Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (MNPyJC) —la propuesta de reforma policial nacional— reconoce la importancia de un marco de supervisión para las policías municipales y estatales.⁷ Esta política prevé una comisión para desarrollar un modelo de Unidad de Asuntos Internos y mecanismos de supervisión ciudadana. Además, reconoce la importancia de incrementar la confianza y legitimidad de las policías locales. No obstante, aún no propone concretamente cómo crear estos mecanismos de supervisión de las policías locales, y por su naturaleza, no prevé el diseño de los mismos para las fuerzas federales.

En ciudades de Estados Unidos existen casi 150 cuerpos de supervisión que operan bajo tres modelos diferentes asociados con los departamentos de policía. En primera instancia, existen unidades internas encargadas de investigar las acciones y quejas individuales contra agentes de policía. En segundo lugar, agencias externas vigilan que dichas unidades realicen adecuadamente sus investigaciones. El tercer modelo consiste en cuerpos de auditoría que indagan en las operaciones y políticas públicas de la agencia en general, prestando atención especial a las tendencias y patrones sistemáticos. Cabe recalcar que el diseño y funcionamiento de cada uno de estos modelos no son mutuamente excluyentes.⁸ Al contrario, deben ser combinados de forma que se complementen y se supervisen conjuntamente. Mientras el principal objetivo de estos cuerpos es conducir auditorías e investigaciones para detectar conductas y políticas no deseadas, cabe recalcar que también juegan un rol importante en ver por el bienestar y derechos de las policías.

En 2011, tras el inicio una investigación federal del Departamento de Justicia sobre sus prácticas de uso de la fuerza y sesgos raciales, la Ciudad de Seattle inició la reforma de su policía que incluyó un sistema de supervisión exhaustivo.  La Oficina de Responsabilidad de la Policía (OPA, por sus siglas en inglés) sirve como su unidad de asuntos internos que investiga denuncias individuales de malas conductas.⁹ Dentro del ayuntamiento existe la Oficina del Inspector General (OIG), dependiente del alcalde, que adopta un enfoque sistémico para revisar y auditar los procesos organizacionales de la policía.¹⁰ Simultáneamente, supervisa las investigaciones de la OPA y recomienda acciones de política pública a la ciudad. Finalmente, respondiendo al Consejo ciudadano de la ciudad, la Comisión Comunitaria de la Policía tiene el mandato de rendir cuentas a la comunidad sobre la reforma policial y desde 2017 se estableció como un organismo permanente para proporcionar supervisión ciudadana de la policía, OPA y la OIG.¹¹ Estos tres organismos se encuentran dentro de la estructura del gobierno de la ciudad y son complementados por otros organismos de monitoreo y supervisión privados a nivel local, y por instituciones públicas a nivel estatal y federal.

El diseño de supervisión en ciudades como Seattle, Nueva York y Chicago ha logrado avanzar reformas policiales locales que aumentan la confianza en las policías por parte del público. Estudiando este modelo, identificamos tres factores esenciales que un marco de supervisión en México debería contener para ser efectivo: (1) autonomía operativa, (2)  competencia (i. e. recursos y autoridad) y (3) exhaustividad (i. e. un conjunto de instituciones que se complementen y supervisen entre sí).

Estos tres elementos son ingredientes críticos para el diseño de un modelo de mecanismos supervisión que podría ser aplicable, con debidas adaptaciones, a toda institución –castrense o civil–, que realice tareas de seguridad pública. En la segunda entrega de este texto nos enfocaremos en las policías locales y discutiremos características específicas de cada uno de estos componentes y cómo se pueden adaptar al contexto mexicano.

Daniela Philipson
Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Harvard y becaria Fulbright-García Robles. Su trabajo se especializa en temas de seguridad pública, reforma policial y prevención de violencia de género.

Daniel Hernández Aldaco
Maestro en Políticas Públicas por la Universidad de Harvard. Se enfoca en la reforma del sistema de seguridad y justicia criminal en Latinoamérica, y, en justicia étnico-racial en México.

¹ Diario Oficial de la Federación “Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”. 11 de mayo de 2020.

² Ídem.

³ Samuel E. Walker y Carol A. Archbold “The New World of Police Accountability”, SAGE Publications, Tercera Edicion, 2019.

⁴ Para los años 2015-2019, del total de delitos cometidos a nivel nacional el número de delitos del clasificados dentro del fuero común ha oscilado entre 94.5 % y 95.7 %. Para este cálculo, se usaron las cifras públicas del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

⁵ Thomas Abt. “Bleeding Out: The Devastating Consequences of Urban Violence and a Bold New Plan for Peace in the Streets. Basic Books,” 2019. Capítulo 5.

⁶ Rodrigo Canales, académico de la Universidad de Yale ha estudiado cientos de organizaciones policiales en México y enfatiza que estas tienen tres objetivos primordiales: generar confianza con la ciudadanía, ser institucionalmente resilientes y tener un despliegue eficaz y eficiente de fuerza pública.

⁷ Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. “Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica”, consultado el 25 de mayo de 2020.

⁸ Samuel Walker y Carol Archbold, op. cit.

⁹ Office of Police Accountability, “About us”, consultado el 24 de mayo de 2020.

¹⁰ Office of the Inspector General for the Seattle Police, “About the Office of Inspector General”, consultado el 24 de mayo de 2020.

¹¹ Community Police Commission, “About us”, accedido el 24 de mayo de 2020.