Lo que no resolverá la Guardia Nacional militar

Gran parte de la discusión sobre seguridad pública y justicia en lo que va del sexenio se ha centrado en los cuestionamientos sobre la legalidad e idoneidad de encargarle al Ejército dicha tarea. El debate es indispensable, pero aborda sólo un componente de la estrategia (el despliegue militar) que, al menos desde 2006, ha probado ser insuficiente para pacificar el país y ampliar el acceso a la justicia. Con todo y la manga ancha a la intervención militar por parte de la Federación en seguridad pública desde hace 15 años, nuestro país no es menos violento hoy. De acuerdo con los registros de las fiscalías, 2021 cerró con una tasa de 21.9 carpetas de investigación por homicidio doloso por cada 100 000 habitantes, mientras que en 2011 (el más violento del sexenio calderonista), fue de 19.4.

En cambio, una discusión seria sobre seguridad debe enfocarse en resolver la deficiente distribución de responsabilidades entre órdenes de gobierno y en la transformación del ineficiente sistema de procuración de justicia. Estos problemas no los resolverá la Guardia Nacional —sea militar o sea civil— ni medidas como la prisión preventiva oficiosa.

Por ello en este análisis me referiré a problemas con mayor peso en la ecuación que deja al Estado mexicano en deuda con millones de víctimas. En lugar de despliegues militares y abuso de la prisión, requieren trabajo político sostenido en el tiempo entre órdenes de gobierno y trabajo técnico para mejorar el diseño del sistema de procuración de justicia.

La ambigüedad de la “responsabilidad compartida” en seguridad pública

La falta de distribución clara de responsabilidades entre órdenes de gobierno deja vacíos de autoridad del que se benefician organizaciones delictivas de todo tipo y nivel. Concretamente, falta definir qué tipo de fenómeno delictivo o tipo de violencia corresponde atender a las instituciones de seguridad de la Federación, cuál a las policías estatales y qué otras a las municipales, así como quién se hace cargo cuando falla el orden de gobierno responsable. Esta distinción entre tipos de problemas de seguridad no ocurre en las discusiones sobre la Guardia Nacional.

El feminicidio, los robos a casa habitación, los asaltos en el transporte público, disturbios en un estadio de futbol o las riñas vecinales por ruido excesivo —hablando de problemas de convivencia que, sin ser delitos, repercuten en la seguridad ciudadana— requieren respuestas distintas a un segundo grupo en el que se encuentran, por ejemplo, el tráfico de armas, de drogas y los homicidios relacionados con dicha actividad. La ocupación de caminos rurales y pueblos por parte de grupos armados para despojar de tierras a campesinos y someterlos a trabajos forzados también son parte de este segundo grupo.

Cada orden de gobierno está en una mejor o peor posición para atender uno u otro problema por su proximidad o conocimiento de los mismos, así como por los recursos con los que cuenta. Cuando esta valoración no se pone sobre la mesa, es casi seguro que la ideología o las preferencias partidistas ocupen su lugar.

En casi 15 años de crisis de seguridad, no se ha generado una sola muestra de que las Fuerzas Armadas sean las indicadas para prevenir y responder al primer grupo de delitos y problemas, así como las policías municipales no lo son para el segundo grupo. Algunas policías estatales pueden hasta cierto punto, y lo hacen en estados como Nuevo León o Chihuahua, pero necesitan el apoyo de las fuerzas federales. Sobre todo, de la procuración de justicia federal —la Fiscalía General de la República—, para pasar del combate a tiros a la batalla legal en tribunales contra las organizaciones criminales de gran escala por su presencia en varios estados del país.

Al no escoger una ruta, la Federación, los estados y municipios han podido culparse entre sí. Por un lado, tenemos a policías estatales que intentan suplir en sus funciones a policías municipales insuficientes o de plano inexistentes, pero que terminan por no cumplir bien a bien ni con la función propia ni con la segunda.

En el ámbito local, es incuestionable que no todos los municipios del país pueden cumplir con su responsabilidad frente a la delincuencia común; por ello es urgente que se defina de manera sistemática cuál es la respuesta en estos casos. Determinar cuándo se requiere la intervención de otro orden de gobierno, por cuánto tiempo y bajo qué condiciones. Pero es a falta de esta claridad que las organizaciones delictivas crecen hasta volverse más difíciles de desintegrar.

Sexenio tras sexenio la fórmula ha sido más o menos la misma: se despliega a los militares, que se mantienen en la zona de fuego hasta que la violencia estalla en otro punto del país y deben desplazarse a aquél. La procuración de justicia federal y estatal brillan por su ausencia. Por ejemplo, Michoacán, donde inició la estrategia de Felipe Calderón contra el narcotráfico en 2006.

A finales de 2021 en la región de Tierra Caliente tuvo lugar un nuevo episodio de este cuento sin fin. Presuntos integrantes del Cártel de Jalisco Nueva Generación cerraron los accesos al municipio de Aguililla (habían tomado la región varios meses atrás), incendiaron vehículos, colocaron y detonaron minas antipersona y afectaron severamente a trabajadores y productores agrícolas, despojándolos de sus tierras. A inicios de 2022, se desplegó nuevamente a las Fuerzas Armadas en otro intento de atender el problema. Y aunque la zona habría sido recuperada por el Ejército, Michoacán alcanzó un nuevo récord de homicidio doloso en marzo, con 273 víctimas de acuerdo con cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

La respuesta federal no ha sido suficiente porque el sistema de justicia penal —federal y estatal— no hace la parte que le toca en la persecución penal efectiva de quienes son responsables de la violencia. No sólo no se procesa a los perpetradores de los homicidios, sino —más importante aún— tampoco a las redes delictivas que utilizan la violencia homicida como recurso para sus negocios y que incluyen a políticos, empresarios, jueces, fiscales, policías y militares. Esto nos lleva al siguiente punto.

La procuración de justicia: inercia perdedora y rendición de cuentas cero

Casi 15 años después de la reforma que dio paso al sistema de justicia penal acusatorio, se ha fallado en establecer mecanismos para la evaluación de resultados del sistema de justicia y la rendición de cuentas efectiva. Cuando hablamos de autoridades estatales y federales que incumplen su responsabilidad, debemos incluir a las fiscalías y al Ministerio Público (MP), principalmente en la investigación del delito. Desde 1917 se ha apostado por el monopolio del MP en esta función clave para la justicia, pero su nivel de ineficiencia es escandaloso.

El ejemplo más ilustrativo es que casi 9 de cada 10 homicidios dolosos no se resuelven, de acuerdo con las cifras de la organización Impunidad Cero. Esto nos lleva a que también tenemos un problema para evaluar el diseño de las instituciones de procuración de justicia y sus marcos normativos. ¿Debe prevalecer el monopolio de las fiscalías en la investigación del delito, o debería apostarse por un modelo distinto?

La ocupación temporal de las Fuerzas Armadas sirve sólo en lo inmediato para recuperar territorios, pero sin la persecución penal de las organizaciones criminales del segundo grupo de delitos de nuestro ejemplo, resulta una mera estrategia apagafuegos. Tomemos ahora el caso del grupo de delitos federales complejos, perpetrados por organizaciones altamente armadas, vasta capacidad financiera y presencia internacional —como el Cártel de Jalisco Nueva Generación o el de Sinaloa—, que se valen de redes de corrupción tejidas en distintos órdenes y sectores de gobierno (como fiscalías, presidencias municipales, policías o Fuerzas Armadas). Ante la inacción de la FGR, las estructuras criminales se fortalecen y expanden. Las armas siguen entrando desde la frontera norte hasta sus arsenales y su dinero ilícito circula sin mayor problema para financiar su violencia.

En 2018 se planteó la falsa disyuntiva respecto de la respuesta del Estado a dichas organizaciones criminales que, además, exime de responsabilidad a las fiscalías: abrazos o balazos. Es falsa porque sí hay otra vía. La persecución penal efectiva con investigación criminal sólida que deberían implementar Ministerios Públicos y policías, cada quien desde sus facultades. El que no se considere como posibilidad en tal ecuación nos lleva al siguiente punto.

Sí hay alternativa al Ejército: se solicita policía investigadora

De manera fundada, en buena parte del imaginario colectivo mexicano la investigación del delito se relaciona con prácticas como tortura y extorsión. Se conoce, además, que son poquísimos los casos en los que desde el Ministerio Público se realizan las acciones necesarias para encontrar la verdad de un hecho y al responsable de perpetrarlo. De acuerdo con estudios de México Evalúa, casi 7 de cada 10 carpetas de investigación terminan archivadas. Se investiga poco y mal.

Este problema de nuestro sistema surgió mucho antes de la guerra contra las drogas. Si bien fue entonces cuando se hizo más visible, la falla de esta función clave para el acceso a la justicia ya se señalaba desde el proceso de creación de la Constitución de 1917. Antes de esa fecha, la investigación la realizaban los jueces y tampoco salía bien.¹

Con la promulgación de la Constitución, el monopolio de la investigación se trasladó al Ministerio Público. Casi 105 años han transcurrido desde entonces y, en general, las capacidades de la Federación y los estados poco se han desarrollado. Los magros resultados, incluso en delitos de tan alto impacto social como el homicidio o el feminicidio, dan cuenta de ello. Cálculos del World Justice Project con datos de la Encuesta a Población Privada de la Libertad 2016 señalan que incluso después de la reforma penal de 2008, sólo en 15 % de los juicios por homicidio se presentó algún tipo de evidencia física.

Por su parte, el ministro presidente de la SCJN, Arturo Zaldívar, ha expresado críticas a las magras capacidades de investigación federales y locales por medio de mensajes difundidos en la prensa y en cuenta de la plataforma Tik-Tok. Al referirse a los casos de feminicidio que no se castigan en México, afirmó:

[…] los feminicidios no se investigan. Porque cuando se investigan, se investigan mal y como se investigan mal por regla general, las carpetas en las fiscalías no se arman adecuadamente. Y de ahí viene después la impunidad con las resoluciones.

La mayoría de los delitos —93 %— no se reporta a la autoridad, de acuerdo con la estimación del Inegi, por causas atribuibles a ésta, y de este pequeño grupo que logra cruzar el filtro del Ministerio Público, 65 % termina archivado. Vale la pena preguntarse si concentrar las facultades de investigación en el Ministerio Público es la mejor distribución de funciones posible o se debe analizar la posibilidad de implementar un modelo distinto.

En este escenario, no hay ni habrá fuerza policial o militar que baste, porque en un Estado democrático ninguna de estas instituciones sustituye a la procuración e impartición de justicia como vía para la paz. Esto requiere de un plan a mediano y largo plazo de refundación de nuestro sistema de seguridad y justicia con un liderazgo federal, pero que recupere y aterrice en las diversas realidades de nuestro país, desarrollando verdaderas capacidades de investigación en las policías.

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El Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), donde tienen representación todas las entidades federativas y los municipios, debe recuperarse como órgano para la construcción de acuerdos políticos y estándares técnicos para todo el país. Es ahí el espacio para distribuir responsabilidades específicas en seguridad, mientras que las reuniones matutinas del gobierno federal, con participación de los locales, pueden ser de utilidad para dar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos. Una reforma policial profunda que contribuya, entre otras mejoras, a contar con unidades de investigación profesionales también debe gestarse en un órgano como el Consejo Nacional.

La Federación ya debería tener claro que no se pueden seguir ignorando estas deficiencias. También, que ni 60 000 nuevos integrantes de las Fuerzas Armadas en la Guardia Nacional nos harán un país en paz, porque ni el despliegue más numeroso hará funcionar el sistema de justicia. También deben saberlo las personas que aspiran a la Presidencia de México: heredarán los problemas y tendrán que decidir entre hacerles frente con mejores diseños institucionales o seguir en la indefinición negligente.

En tanto, la irresponsabilidad compartida entre órdenes de gobierno y la inoperancia del sistema de justicia penal seguirán aumentando la deuda del Estado mexicano con las víctimas.

Lilian Chapa Koloffon
Analista de políticas e instituciones de seguridad pública. Investigadora Senior y Directora de Proyecto en World Justice Project

¹ Un proyecto de sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cita fragmentos del entonces proyecto de reforma que presentó Venustiano Carranza en 1916, en los que se criticaba la investigación judicial, recodando al modelo de investigación heredado de la época de la colonia. El texto cita así: “Se han considerado autorizados a emprender verdaderos asaltos contra los reos, para obligarlos a confesar […] La sociedad entera recuerda horrorizada los atentados cometidos por jueces que, ansiosos de renombre, veían con positiva fruición que llegase a sus manos un proceso que les permitiera desplegar un sistema completo de opresión, en muchos casos contra personas inocentes […]”.