La Guardia Nacional a Sedena: escenarios posibles

El presidente López Obrador ya anunció su intención de integrar formalmente la Guardia Nacional (GN) a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena). Aunque de acuerdo con su propio anuncio esto no ocurrirá de inmediato —implica reformas constitucionales que no son su prioridad en el corto plazo, al menos hasta ahora— conviene anticipar los escenarios por los que podrían transitar las modificaciones, así como cuáles serían sus implicaciones.

Ilustración: Víctor Solís

Recordemos, a manera de introducción, que el diseño que se aprobó para la Guardia Nacional en marzo de 2019 es todo menos convencional y era muy posible que en la práctica no resultara funcional. Si bien es un desconcentrado de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), las plazas, el reclutamiento, las prestaciones y la formación de sus integrantes —algo así como el ADN de la institución— corren a cargo de la Sedena. Algo similar ocurre con su estructura jerárquica: la mayoría proviene de la Sedena toda vez que los requisitos establecidos en la ley de la GN para ocupar estas posiciones resultan restrictivos para quienes no cuentan con carrera militar.

En suma, haber concebido una institución basada en dos sectores distintos —seguridad pública y defensa nacional—, que tienen mandatos legales, doctrinas y visiones que no son equivalentes, resultó como cuando se tiene dos jefes: uno de los dos termina por imponerse y la operación se complica innecesariamente.

Fuente: Guardia Nacional. Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

A partir del contexto antes descrito, el Ejecutivo federal podría intentar avanzar la nueva configuración por las siguientes vías.

Primer escenario

El presidente López Obrador podría plantear que la GN deje de ser un órgano desconcentrado de la SSPC para incorporarse por completo como una institución armada adicional al Ejército y la Fuerza Aérea. Aunque nuestra Constitución establece que las instituciones de seguridad pública deben ser de naturaleza civil, actualmente un artículo transitorio¹ de las reformas constitucionales que crearon la GN permite al presidente disponer de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública durante los cinco años siguientes a su entrada en vigor, es decir, hasta marzo de 2024.

Sin embargo, habrá que considerar, primero, un problema de fondo: la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos establece como misiones de las Fuerzas Armadas defender la integridad, independencia y soberanía de la nación; garantizar la seguridad interior; auxiliar a la población en casos de necesidades públicas; realizar acciones cívicas y obras sociales a favor del progreso del país y prestar ayuda en caso de desastre. Se forma a los integrantes de las Fuerzas Armadas para cumplir con estos objetivos, y el adiestramiento recibido por la Guardia Nacional por parte de la Sedena está alineado a los mismos. Son parte de su esencia: aquello que constituye la naturaleza de las cosas, lo permanente e invariable de ellas.

Por otro lado, la función de seguridad pública tiene otros objetivos: salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a generar y preservar el orden público y la paz social.

El primer conjunto de tareas corresponde a militares; el segundo, a policías. La diferencia no es trivial y la esencia de una institución no se transforma a voluntad. Tan lo sabe el presidente que prefirió desaparecer la Policía Federal en lugar de modificarla. Y tan no son misiones “genéricas intercambiables” que sólo el 10 % del personal de la GN está acreditado con el Certificado Único Policial (CUP), requisito de ley² para formar parte de instituciones de seguridad pública. ¿O será que los militares prefieren no ser policías?

Otro aspecto a considerar en este escenario es ¿quién se hará cargo de la función policial en el orden federal una vez formalizado el carácter de fuerza armada de la GN? Me refiero a tareas imprescindibles para la procuración de justicia como las funciones de primer respondiente, entrevistas a testigos en el lugar de los hechos, puestas a disposición o testificar en audiencia. Estaríamos, entonces, por enfrentar un vacío de autoridad en lo que se refiere a delitos federales que, por cierto, ya se resiente en algunos lugares del país y, además, la siguiente administración tendrá que crear una nueva policía para el orden federal.

Por otra parte, si la GN se incorpora a la Sedena para desempeñar desde ahí funciones de seguridad pública sólo en tanto es vigente el artículo quinto transitorio antes mencionado, el vacío de autoridad en materia de delitos del orden federal será aún mayor e indudablemente complicará la situación de inseguridad para entidades federativas y municipios.

Segundo escenario

El otro escenario por el que podría optar el presidente es aún más radical, pero alineado con su apuesta hasta ahora. Podría intentar modificar —ahora sí, explícitamente— la naturaleza de las instituciones de seguridad pública para que no sean exclusivamente civiles, como lo establece la Constitución. Es decir, a las misiones de las Fuerzas Armadas se sumaría el preservar la seguridad pública —su definición se expuso en el primer escenario— por medio tareas de prevención e investigación de los delitos, así como de sanción de faltas administrativas (desde conflictos vecinales, comercio informal en el transporte público, hasta consumo de alcohol o droga en la vía pública). Estaríamos hablando de una reconfiguración total de las Fuerzas Armadas.

Además, para ejercer estas funciones tendrían que ceñirse a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y su regulación en aspectos como la selección, formación y evaluación de sus integrantes, a lo que la GN (institución policial en el papel) se ha resistido hasta el momento como lo muestra su bajo porcentaje de personal con CUP. También tendrán que alinearse a lo que señala dicha Ley en torno a los datos e información que deberán proporcionar al Sistema Nacional de Información en Seguridad Pública, lo que tampoco va muy acorde con las prácticas militares. Estos y otros aspectos tendrían que preverse.

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Las instituciones militares encabezan tareas de combate al narcotráfico en nuestro país desde hace ya varios años, muchos más de los que se quiere recordar. Sin embargo, nadie que se pregunte si hoy vivimos en un país más pacífico, con menos homicidios relacionados con este mercado ilícito, podría hacer un balance positivo de los resultados. La evidencia muestra lo contrario. Por lo tanto, es difícil entender la apuesta del presidente como una visión informada para responder al tamaño del problema de violencia homicida que no cesa y que afecta mayoritariamente a hombres y mujeres de bajos ingresos.

Si el presidente López Obrador se apega a su dicho y espera al último tramo del sexenio para avanzar su iniciativa —que en ninguno de los dos escenarios será de tránsito fácil por el Legislativo— estará proponiendo una transformación radical cuya implementación, operación y efectos no tendrá que afrontar. Las consecuencias de tal distorsión en la naturaleza de las fuerzas armadas, y por consiguiente en el servicio de seguridad pública, habrá de encararlas la próxima persona titular del Ejecutivo federal.

Lilian Chapa Koloffon
Analista de políticas de seguridad pública. Investigadora Sénior en World Justice Project y editora de este espacio

¹ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Artículo Quinto transitorio, 26 de marzo de 2019.

² Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.