Hacia una Certificación Nacional del Sistema Penitenciario

El sistema penitenciario en México ha experimentado transformaciones significativas en las últimas décadas, marcadas por la compleja interacción de factores estructurales, institucionales y normativos. Entre los principales desafíos persisten la sobrepoblación, la infraestructura deficiente, la escasez de programas efectivos de reinserción social y la presencia de esquemas de autogobierno^[1]. En este contexto, la implementación de mecanismos de certificación ha buscado homogeneizar los estándares operativos y fortalecer las capacidades institucionales tanto en el ámbito federal como estatal.

Dos mecanismos han desempeñado un papel central en este proceso: el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria (DNSP), practicado anualmente desde 2006 por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y las acreditaciones otorgadas por la Asociación de Correccionales de América (ACA), las cuales, desde 2011 y con el apoyo de la “Iniciativa Mérida”, iniciaron en México exclusivamente para centros federales.

A partir de 2016 se produjo un auge en el número de acreditaciones por parte de la ACA, coincidiendo con la entrada en operación de los Centros Federales conocidos como “CPS” (centros con contratos de prestación de servicios subrogados). Para enero de 2017, doce de los diecisiete Ceferesos en operación contaban con una acreditación vigente. En 2014, Chihuahua y el Estado de México se convirtieron en los primeros gobiernos estatales en acreditar, bajo los criterios de la ACA, algunos de sus centros penitenciarios.

Este avance detonó una especie de “competencia” entre los estados por certificar sus centros. En algún momento de esta vorágine, los sistemas penitenciarios de Chihuahua, Querétaro y Guanajuato alcanzaron la certificación completa de todos sus centros, lo que les valió la presea “Águila Dorada”, el máximo galardón otorgado por la ACA. Este reconocimiento se presentó como un gran logro, empero, lo verdaderamente importante era mantenerlo en el tiempo; ninguno lo logró. Según los últimos datos disponibles de la USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional), 98 centros penitenciarios lograron la acreditación y reacreditación de la ACA (algunos centros cuentan más de una vez si han sido reacreditados). Considerando que, según el INEGI, existen 281 centros penitenciarios y 51 centros de internamiento para menores, (CNSIPEE-F, INEGI:2024) esto significa que sólo alrededor del 30% de los centros a nivel nacional han alcanzado la certificación, mientras que un 70% no cumple ni considera los criterios de control de la ACA, y además, nadie se los exige^[2].

Así, mientras que el DNSP ha proporcionado un marco de referencia para el cumplimiento y la salvaguarda de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad, los criterios de la ACA han contribuido a mejorar y normalizar la administración penitenciaria mediante la adopción de estándares de control y supervisión. Los avances derivados de estos mecanismos han sido evidentes a nivel nacional en aspectos como:

• La optimización de los procedimientos administrativos y operativos en los centros penitenciarios.
• La mejora de la infraestructura física en los centros certificados en los diversos estados de la República.
• La implementación de protocolos en materia de control.

No obstante, ambos modelos presentan limitaciones inherentes. En el caso del DNSP, su enfoque predominantemente orientado a la protección de los derechos humanos excluye elementos cruciales para la gestión penitenciaria integral, tales como el uso de tecnología en los sistemas de vigilancia, el fortalecimiento de la inteligencia penitenciaria, la seguridad perimetral o esquemas disciplinarios.

Por su parte, la certificación de la ACA, diseñada bajo el modelo de administración penitenciaria estadounidense, no siempre se adapta al contexto institucional y operativo de México (por ejemplo, no contempla temas de reinserción o derechos humanos, ni el servicio civil de carrera). En las primeras etapas de implementación, los auditores, todos ellos de origen estadounidense, introdujeron cierta flexibilidad interpretativa, omitiendo criterios incompatibles con la realidad mexicana. Sin embargo, con el tiempo, los estándares se endurecieron, lo que generó obstáculos adicionales para las autoridades penitenciarias mexicanas en su intento por cumplir con lineamientos exógenos a su contexto.

Un aspecto adicional que ha impactado la viabilidad de la certificación internacional es la drástica reducción del financiamiento proporcionado por la USAID. Inicialmente, esta agencia absorbía los costos asociados a la certificación de los penales, lo que facilitó su implementación en diversas entidades federativas; solo en este rubro, USAID aportó más de 45 millones de dólares entre 2010 y 2019. No obstante, con el congelamiento y eventual retiro de estos recursos, cada estado debe ahora enfrentar costos prohibitivos para mantener la certificación: tarifas de auditoría de entre 15,000 y 30,000 dólares por centro, honorarios de consultores (8,000 a 12,000 dólares mensuales) y viáticos para auditores internacionales superiores a 5,000 dólares por visita, lo que en muchos casos resulta inviable debido a la precariedad presupuestaria de los sistemas penitenciarios locales. Cabe mencionar que en 2023 estos sistemas enfrentaron una disminución presupuestaria del 8.1% respecto a 2022, mientras que la población en reclusión aumentó un 5.2% entre 2021 y 2023. (CNSIPEE-E, INEGI:2021,2022, 2023)

A pesar de algunos avances observados en los centros certificados, la operatividad de los centros de reclusión sigue enfrentando problemáticas estructurales que comprometen su eficacia. De acuerdo con datos del INEGI (CNSIPEE, INEGI:2024) y la CNDH (DNSP, INEGI:2024 las principales deficiencias incluyen:

• Niveles críticos de sobrepoblación.
• Insuficiencia en la provisión de atención médica y psicológica a las personas privadas de la libertad.
• Limitado acceso a actividades laborales y educativas como mecanismos de reinserción social.
• Persistencia de esquemas de autogobierno y corrupción en diversos penales.

Casos paradigmáticos ilustran estos problemas de forma clara. Por ejemplo, el sistema penitenciario de Chihuahua, que en su momento fue pionero en la certificación bajo estándares de la ACA y mejoró sus indicadores, ha experimentado retrocesos significativos en los últimos años perdiendo la mayoría de sus certificados. De manera similar, los penales de Tamaulipas, Sinaloa, Zacatecas y Colima han sido objeto de denuncias reiteradas sobre la existencia de autogobiernos, así lo revela la Encuesta ENPOL 2021 del INEGI y el DNSP , lo que subraya la fragilidad de la gobernanza penitenciaria en diversas regiones del país.

Dado este panorama, resulta imperativo avanzar en el diseño e implementación de un modelo nacional de certificación penitenciaria, evitando transitar de un modelo exógeno (ACA) hacia otro esquema operado por una instancia privada cuyo incentivo principal sea aumentar el número de centros certificados. La Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, el órgano colegiado encargado de coordinar las autoridades penitenciarias en el país, podría impulsar la creación de un esquema de certificación que integre:

• Normatividad adaptada al marco jurídico mexicano y sus especificidades operativas.
• Un enfoque integral que combine derechos humanos con estrategias de seguridad y control penitenciario.
• Modelos de reinserción social basados en evidencia empírica y ajustados a la realidad nacional.
• Evaluación de buenas prácticas considerando la diversidad de contextos estatales.
• Desarrollo de metodologías de supervisión y auditoría interna para garantizar la mejora continua.
• Inclusión de criterios de seguridad, inteligencia penitenciaria y uso estratégico de tecnología.

Este modelo permitiría fortalecer la homogeneización de estándares, sin importar la ubicación geográfica de los centros de reclusión, estableciendo una base común para la mejora continua del sistema penitenciario nacional. Asimismo, el modelo que se propone facilitaría una administración más eficiente de los recursos públicos, priorizando inversiones en infraestructura, capacitación del personal y estrategias de prevención de riesgos en los penales. De este modo, el Estado mexicano contaría con un esquema procedimental que articule derechos humanos con eficiencia operativa, priorizando la seguridad, la inteligencia penitenciaria y la reinserción social efectiva de las personas privadas de la libertad.

Manuel Palma-Rangel

 Exsubsecretario de control penitenciario del Estado de México.

Jaime Echartea

 Exsubsecretario de control de ejecuciones de Tamaulipas.

^[1]https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2024-12/DNSP_2024.pdf.

^[2] Datos recopilados por los autores a través del ACA.