Debilitamiento institucional y desafíos de seguridad

En septiembre, el blog Paz y Seguridad de la revista nexos convocó a autores y organizaciones a hacer un balance de seguridad durante el sexenio de Andrés Manuel López Obrador. Los textos elegidos serán publicados en este espacio. Esta es la séptima y última entrega.

Las entregas anteriores son:

La costumbre de mentir
Una Fiscalía sin norte: ¿cuál es la estrategia en la procuración de justicia federal?
Gobiernos bajo asedio: la violencia político criminal a nivel subnacional
Crónica de una militarización anunciada
Otro sexenio perdido para la seguridad regional
La atención a las causas del delito como política de seguridad

Las conferencias matutinas del sexenio pasado se presentaron como una muestra de transparencia y rendición de cuentas, pero se convirtieron en una herramienta para establecer la agenda mediática. La inseguridad se convirtió en un elefante en la habitación, no sólo porque se negaba la dimensión del problema de inseguridad y violencia, sino porque cada año se tocó menos el tema fuera de las fechas del reporte mensual.¹ Este texto analiza cómo la narrativa de las mañaneras afectó la discusión política de seguridad, y los retos que no fueron atendidos y quedaron pendientes para el próximo sexenio.

Durante la conferencia de presentación de los datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), la titular de la Secretaría de Seguridad Pública hablaba de la estadística de los delitos reportados por las fiscalías estatales, con énfasis en los delitos más relevantes. Sin embargo, la presentación se centraba en las disminuciones de los delitos, aun cuando para sostenerlas se hicieran comparaciones sin fundamento metodológico, como tomar el punto más alto de la incidencia reportada.

En general, esta manipulación tuvo dos impactos inmediatos: el primero fue en la percepción de la ciudadanía, que lejos de normalizar la violencia, que ha sido un discurso común desde que inició “la guerra contra el narcotráfico” en 2006, se ha polarizado entre quienes viven o han vivido la violencia en su persona o su círculo más cercano, y aquellos que no. En ese sentido, aquellos que no han sido víctimas podrían tener una opinión permeada por el discurso triunfalista del oficialismo. Esto, sumado a la focalización de la violencia homicida y la disminución de otros delitos comunes,² podría explicar la disminución de la percepción de inseguridad que se dio durante el sexenio.³

El segundo impacto pesa sobre el grado de gobernabilidad y responsividad que las autoridades muestran, ya que hemos visto a funcionarios de todos los rangos y órdenes de gobierno deslindarse de su responsabilidad. El caso más ilustrativo y reciente sobre este punto sería el de Culiacán, Sinaloa. En su momento, el expresidente López Obrador señaló que los medios de comunicación exageraban la situación de violencia; el gobernador de la entidad negó la gravedad de los enfrentamientos que mantienen sitiada a la ciudad, y el comandante de la tercera Región Militar afirmó que “la seguridad en Sinaloa no depende de nosotros, depende de grupos antagónicos”.

La esfera de la comunicación política y la opinión pública nos permiten abrir paso a otra problemática más desafiante: el desmantelamiento institucional. Este paso, característico del sexenio que terminó, requiere de la manipulación estatal para legitimar acciones que pueden generar debilitamiento o desmantelamiento institucional; por ejemplo, orientar la discusión pública sobre “lo oneroso que resulta” tener un Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos, y que lo mejor sería que una Secretaría absorbiera sus funciones. En el caso de la seguridad, se dijo que la policía federal era una institución corrupta y sin resultados, y lo mejor era eliminarla y crear una Guardia Nacional. O incluso, se señaló que ante la falta de confiabilidad en los civiles, lo mejor era que la seguridad pública fuera atendida por los militares.

La relación entre opinión pública e instituciones tampoco es privativa del sexenio 2018- 2024 ni de México; la exaltación del odio hacia la figura de un “enemigo público” ha sido una justificación para la acción del Estado desde que este existe. En nuestro país, un ejemplo previo fue, justamente, el inicio de la “guerra contra el narcotráfico” en el sexenio 2006-2012.

Recordemos que la lucha contra la corrupción ha sido el argumento principal para el desmantelamiento institucional promovido desde la Presidencia; ello ha derivado en una lógica de eliminar en lugar de corregir y empezar de cero en lugar de hacer efectivos los principios del control interno y rendición de cuentas que permitiera identificar y sancionar a los funcionarios infractores. Esta fue la suerte que corrió la Policía Federal, creada en 1999 y fortalecida en 2009 con la finalidad de contar con brazo operativo en la lucha contra la delincuencia organizada.

Durante el sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador también se debilitó el papel del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen) —ahora Centro Nacional de Inteligencia—, que pasó de ser un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación a ser adscrito a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Además, a pesar de ser el órgano de inteligencia civil del Estado Mexicano, se nombró como su director a un militar, nuevamente bajo el argumento de que el Centro era sujeto de un mal uso por parte del gobierno anterior (2012-2018).

El Sistema Nacional de Seguridad Pública, que debía sentar las bases de coordinación y distribución de competencias, en materia de seguridad pública, entre la Federación, los Estados y municipios, bajo la directriz del Consejo Nacional de Seguridad Pública, quedó relegado. No sólo no promovió el fortalecimiento de las policías locales, tampoco cumplió con las sesiones establecidas en su reglamentación (al menos dos por año), ni se generaron acuerdos sustantivos ni seguimiento a los pendientes.⁴

El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) es la instancia encargada de recabar la información sobre las víctimas y carpetas de investigación registradas cada mes por las fiscalías y procuradurías estatales. Como su nombre lo indica, esta instancia es parte del Sistema, y es la más visible en su operación, precisamente por los informes de incidencia que publica los días 20 de cada mes y que fueron el insumo de de las conferencias matutinas destinadas a los datos del combate a la inseguridad.

En esta instancia, más que un desmantelamiento, lo que se dio durante el sexenio 2018-2024 fue una explotación maniquea de los datos que alimenta la hipótesis de que las disminuciones en delitos como homicidio doloso, feminicidio y secuestro son resultado del subregistro de las cifras reales a través de otras categorías o tipos penales.⁵ Lo anterior sustentado en un ambiente mediático que genera incentivos perversos para utilizar las estadísticas delictivas como la muestra fehaciente de una política de seguridad exitosa.

Prueba de lo anterior han sido las hipótesis sugeridas y estudiadas por periodistas y organizaciones civiles, como ha sido el caso del aumento de los reportes de desaparición de personas en Sinaloa a la par de una baja en los homicidios, como apuntó el diario El Noreste; las anomalías detectadas por Causa en Común y las suspicacias en torno a los reportes de secuestros señaladas por el Observatorio Nacional Ciudadano.⁶

También hay que hacer mención de la situación de las instituciones creadas en torno al fenómeno de la desaparición forzada por parte de civiles. Este podría ser el ejemplo más claro de la relación entre la narrativa triunfalista del sexenio y el desmantelamiento institucional de las instancias que pudieran contradecirla. La Comisión Nacional de Búsqueda (CNB) fue concebida como una institución especializada en búsqueda de personas e inició sus funciones en marzo de 2018; en ese entonces se contabilizaban alrededor de 35 000 personas desaparecidas, mientras que ahora la cifra ronda las 114 000 personas.

Entre las atribuciones de la Comisión se encontraban atender las necesidades relacionadas con la crisis de desapariciones, mejorar la efectividad en la coordinación con las comisiones estatales y desarrollar un Programa Nacional de Búsqueda que abordara esta problemática. Sin embargo, el principal motivo para proponer cambios en la institución fue el Registro Nacional de Personas Desaparecidas, Localizadas y No Localizadas, ya que el alto número de registros mostraba un fenómeno desbordado.

El gobierno federal planteó la necesidad de ejecutar una búsqueda de estas personas a través de funcionarios de la Secretaría de Bienestar. Esta acción fue cuestionada por los familiares de las víctimas, por activistas y especialistas, como una medida estratégica para desacreditar el trabajo de la Comisión y la veracidad del Registro.

Además, en materia de identificación humana, se logró la creación del Centro Nacional de Identificación Humana (CNIH) en 2022. Sin embargo, para 2024 dicho centro había perdido el 70 % de su personal, las labores de identificación fueron devueltas a las Fiscalías y se mantiene la crisis forense que implica la falta de identificación de 52 000 cuerpos depositados en fosas comunes y servicios forenses. El Centro representaba un logro y un esfuerzo justo para hacer frente a las necesidades de identificación de restos humanos; se anunció la contratación de especialistas, incluso se denunció la falta de profesionales en la materia. Y en menos de año y medio cayó en desgracia, y se le denostó por subutilizar recursos, cuando no hubo oportunidad —ni voluntad— suficiente de notar resultados.

Por si ese panorama no fuera suficientemente ilustrativo, ¿cuáles serían los principales desafíos de inseguridad que nos quedan luego del sexenio 2028-2024? Sin necesidad de atender a un orden jerárquico de los retos que asumirá la nueva administración, es posible ubicar los diferentes problemas a atender en tres rubros.

1. Violencia

Este rubro se refiere a lo concerniente a la inseguridad, la acción de la delincuencia organizada y los delitos de la delincuencia común. Por el número de homicidios que se cometen anualmente, México ocupa el quinto lugar en Latinoamérica para 2023, y su tasa anual está por encima de la media de la región. Además, de las 29 710 víctimas de homicidio intencional, el 71 % fue causada por un arma de fuego;  si detallamos un poco más, encontraremos que una gran proporción de esas muertes incluyen factores de violencia extrema.

El desafío en este sentido no sólo es atacar las causas que originan esta violencia, que en parte implica combatir a la delincuencia organizada, atender la crisis de procuración de justicia y, por supuesto, trabajar sobre las cuestiones sociales asociadas. Por lo tanto, también se requieren nuevas narrativas que ofrezcan respuestas a otros tipos de violencia, ya que a pesar de que no es una discusión nueva, no se ha logrado construir polítcas que prevengan exitosamente la violencia contra las mujeres y los menores.

Fijar una postura formal, estratégica y contundente sobre la violencia sería un primer paso para salir del marasmo de la narrativa de “abrazos, no balazos” que caracterizó al sexenio pasado y justificó la falta de una estrategia real.

2. Entramado institucional

El desafío en este rubro es evidente en cuanto a la necesidad de establecer una ruta para que opere efectivamente el Sistema Nacional de Seguridad Pública y con ello se fortalezcan las policías locales, así como todas las instancias relacionadas con la seguridad, desde la prevención del delito hasta la procuración de justicia. Lo anterior, para garantizar la capacidad de las instituciones civiles sobre los temas civiles, como es la seguridad pública.

La militarización representa un reto porque deja en el limbo a las instituciones y a la política de seguridad, entre la seguridad nacional y la seguridad pública. La Guardia Nacional deberá transitar al ámbito civil si se quiere mantener la ruta de las instituciones democráticas para la seguridad pública. Es imposible realizar estas tareas de otro modo, aun cuando se modifiquen todas las reglas, leyes y la Constitución, el tiempo mostrará —como lo hizo durante el sexenio que terminó recientemente— que preservar la línea de la militarización debilitará la superioridad moral de la que gozan las Fuerzas Armadas y no tendrá impacto en la inseguridad.

3. Evaluación de la política de seguridad

Un desafío que marcará una clara diferencia entre el sexenio 2018- 2024 y el que recién comienza será la voluntad que se presente para establecer mecanismos reales para evaluar la estrategia que se implemente en materia de seguridad. El objetivo de la evaluación es la mejora. Se mide para fortalecer, corregir, replicar o detener acciones conforme a sus propias metas.

El reto que deja el gobierno saliente involucra un impasse en la evaluación de la política de seguridad porque durante seis años se basó, más que en resultados, en acusaciones y culpabilidades. El uso de estadísticas tramposas para exaltar éxito donde la necesidad inicial era el reconocimiento de la dimensión del problema; el señalamiento y denostación de activistas y víctimas, en donde se requería responsividad; la acusación de ser enemigos del régimen, o conservadores en donde se requería diálogo, fueron una constante que debe erradicarse.

El desafío será establecer indicadores objetivos y efectivos que permitan dar seguimiento a la ruta institucional, a las estrategias, a los mecanismos de coordinación y todo esfuerzo que se implemente para atender la inseguridad y la violencia crónica que padece México.

Nancy Angélica Canjura Luna
Politóloga y Maestra en Gobierno y Asuntos Públicos por la UNAM. Especialista en Seguridad, políticas públicas y género. Se ha desempeñado en el servicio público, academia y sociedad civil. Miembro fundador de la Red de América para los Protocolos contra el Crimen Organizado Trasnacional. Mujer AMASSURU.

¹ Al respecto, véase el trabajo de Causa en Común, “No tienen, no quieren y no entienden. La accidentada complicidad de las instituciones en la información de cada mañana sobre nuestra inseguridad”.

² De acuerdo a cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) de enero a octubre de 2024, siete estados del país concentran el 49.8 % de homicidios dolosos en México. En cuanto a la disminución de los delitos del fuero común, el discurso oficial destacó disminuciones en delitos como secuestro, robo de vehículos y robo en general; no obstante, las cifras globales de delitos y víctimas de delitos mostraron incrementos. Al respecto, se sugiere revisar: “Falso que bajó delincuencia ‘en todas las vertientes’, como presume AMLO; aumentaron 31 de 40 delitos de fuero común”, Animal Político.

³ La percepción de inseguridad se mide en dos encuestas diferentes, una es la Encuesta Nacional de Victimización (Envipe) y la otra, la Encuesta Nacional de Seguridad Urbana, con muestras, preguntas y metodologías distintas. En cuanto a la percepción de la inseguridad como el problema más importante, en el caso de la Envipe, hay un aumento de 2018, cuando el 67.2 % de la población encuestada señaló que la inseguridad era el problema más grave, a 2024 cuando esta proporción fue de 73.6 %.

⁴ Al respecto, los estudios de Causa en Común: “Los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública” son una referencia de las omisiones características de este sexenio.

⁵ Sobre este tema, véase: N. Canjura, “Lo que realmente nos dicen los datos oficiales sobre delitos”, nexos, 2023, y el estudio de México Evalúa “Fallas de origen. Índice de confiabilidad de la estadística criminal”

⁶ A. Vargas, “Por esto sí y por aquello, también: la reducción del homicidio doloso a nivel local en México”, nexos, 2023; Causa en Común, Análisis de los datos disponibles de incidencia delictiva y posibles anomalías 2023, 2024; Observatorio Nacional Ciudadano, “Reporte sobre delitos de alto impacto”, 2023