enero 15, 2018

Nace el Foro Mexicano para la Seguridad Democrática

La evidencia disponible permite afirmar más allá de toda duda que las políticas de seguridad en México van a la deriva. El país está secuestrado por un patrón inercial político y social que recarga la expectativa de recuperar la seguridad en el crecimiento de los recursos y en el uso de la fuerza, aunque tal expectativa carezca de fundamentos racionales. La Ley de Seguridad Interior es la nueva promesa de una vieja historia. Tras veinte años de reformas constitucionales, legales e institucionales y de multiplicación del gasto para la seguridad, la violencia no es siquiera contenida. La historia se repite una vez más, ahora con esa ley, y la única novedad es la abierta y acaso irreversible transferencia de la seguridad pública a los militares.

El patrón inercial a favor de más recursos y más fuerza pública ha sido caracterizado por la teoría como “modelo incremental”. El fenómeno se alimenta a sí mismo: la violencia persiste, entonces vienen más recursos y más fuerza pública. La violencia persiste, más recursos, y así sucesivamente. Esto se sabe bien; miren la evidencia. El documento Descifrando el Gasto Público en Seguridad reporta que 4 mil 500 recomendaciones derivadas de 550 auditorías evidencian “débiles mecanismos de evaluación, mecanismos inadecuados de control y fiscalización y ausencia o insuficiencia de reportes sobre el destino del gasto”. El estudio concluye nada menos que “no existe información confiable sobre qué funciona y qué no”.

Otra investigación confirma que “el gasto federal ejercido en seguridad se duplicó en términos reales de 2006 a 2016”. Luego de desagregar dicho gasto, encuentra que “las administraciones recientes han dedicado la mayor parte de sus esfuerzos a una estrategia de combate frontal…”.

Los recursos crecen enfocados en el despliegue operativo para el uso de la fuerza civil y militar, independientemente de que los resultados esperados, léase la seguridad, no lleguen. Este modelo incremental, usando un concepto del mercadeo, merece lealtad más allá de la razón entre los gobiernos y buena parte de los gobernados por igual. Un ejemplo de lo anterior es la recurrencia de dos respuestas mayoritarias en los estudios de opinión, perfectamente contradictorias: “confío poco o nada en la policía” y “quiero más policía”. Una y mil veces confirmada entre la opinión social, esta dupla es a simple vista incoherente y a la vez consistente con la percepción generalizada que recarga la mejora de la seguridad en la disponibilidad de más recursos.

Las y los políticos lo han aprendido bien; pueden tomar decisiones sin justificarlas racionalmente: es el caso de la aprobación de la Ley de Seguridad Interior, que prolonga y agudiza la militarización de la seguridad pública. Ocurre justo cuando, a la imposible validación de este modelo hegemónico de seguridad carente de resultados, se agrega la evidencia del desgaste militar, expresado en la reproducción de violaciones graves a los derechos humanos, cobijadas en la impunidad. Un reporte revela que en más de 500 investigaciones iniciadas por la Procuraduría General de la República por delitos de soldados contra civiles entre 2012 y 2016, solo se lograron 16 sentencias condenatorias, esto es, el equivalente al 3.2% del total.

La otra cara de la moneda en esta historia es la débil o nula documentación, el exiguo aprendizaje formal y la prácticamente inexistente memoria del Estado mexicano en torno a los ocasionales casos prometedores y exitosos en la construcción de seguridad y la reducción de la violencia. Toda mi carrera profesional he encontrado esfuerzos positivos que parecen andar en el sentido correcto o, incluso, prácticas prometedoras y exitosas que terminan desmontadas por falta de apoyo político y se diluyen en la desmemoria. El Estado mexicano destruye la posibilidad de corregir lo que no funciona y, a la vez, de fortalecer lo que sí.

Las más graves frustraciones las he visto y vivido no en torno a la repetición de las malas conductas, sino a la indiferencia e incluso el ataque desde las propias instituciones contra el buen desempeño. Por ejemplo, sé de incontables policías y agentes del ministerio público abandonados a su suerte. No porque no funcionen, sino porque al hacerlo afectan intereses criminales poderosos, muchas veces incrustados en las instituciones policiales y en las procuradurías. En esta cara de la moneda está una de las más perversas expresiones del malogrado Sistema Nacional de Seguridad Pública, donde, por ejemplo, priva la visión hegemónica que califica al municipio como un problema, siendo justamente ahí donde he podido mirar los mayores éxitos –si bien efímeros–, en la mejora policial, por ejemplo.

El proceso electoral de 2018 aún no muestra ofertas correctivas del patrón inercial a favor de más recursos y fuerza pública. Por el contrario, ya atestiguamos un circo donde parecen competir por el premio a la ocurrencia hasta alcanzar la caricatura involuntaria. Va un ejemplo tan pedestre como reiterado: instalación de más cámaras de vigilancia. El problema es que estas caricaturas convertidas en decisiones de política pública –por llamarles de alguna manera– son la plataforma que da paso a la reproducción masiva de víctimas de las violencias.

Jamás habrá una mención que haga justicia al esfuerzo que se encamina a construir la seguridad y reducir la violencia por parte de actores independientes. Se trata de un fenómeno sin precedentes que viene articulando procesos cada vez más potentes de presión social y política y que merece análisis aparte. Sin embargo, esta suerte de multiplicación incesante de anticuerpos de la crisis sigue enfrentando una resistencia al cambio de proporciones en general aún insuperables. Así lo reconocieron múltiples actores destacados que participaron en la Conferencia Internacional Seguridad, Democracia y Derechos Humanos: la Vía Civil, celebrada en octubre pasado (aquí el video de todas las mesas de trabajo).

La constatación cotidiana del agotamiento de las políticas de seguridad en México y de su fase superior, que abre paso franco a la militarización de la seguridad pública, fue el contexto que dio paso a la organización de tal evento y al anuncio –ahí mismo– de la creación del Foro Mexicano para la Seguridad Democrática. La iniciativa fue convocada bajo el liderazgo del Rector de la Universidad Iberoamericana, David Fernández, y en alianza con el Centro de Investigaciones y Docencia Económicas, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez y la Comisión Nacional de Derechos Humanos; a su vez acompañados por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU en México (aquí el pronunciamiento).

El Foro, ya en operaciones a partir de este 2018 que comienza, impulsará de manera permanente una agenda de investigación científica y una oferta educativa orientadas a la incidencia a favor de políticas de seguridad eficaces, legítimas, coherentes con los derechos humanos, soportadas en el conocimiento científico y la evidencia; tal como lo ordena la Constitución, conducidas por el liderazgo civil. El Foro ofrecerá una caja de herramientas teóricas y metodológicas modernas a las autoridades y a las y los actores oficiales independientes involucrados en esfuerzos a favor de un paradigma democrático de la seguridad.

Esta iniciativa incluirá la instalación del primer laboratorio de innovación en seguridad ciudadana, donde académicos, líderes sociales y representantes de la autoridad intercambiarán el conocimiento y la experiencia para crear nuevas herramientas útiles para la mejora práctica de las políticas y las instituciones responsables.

Este espacio además funcionará como una ventana al mundo por donde serán miradas y convocadas las experiencias y lecciones aprendidas más allá de nuestras fronteras. Es el caso del Foro Europeo para la Seguridad Urbana (EFUS), cuya directora anunció públicamente, en la conferencia mencionada, la alianza con el nuevo Foro Mexicano para la Seguridad Democrática. En la experiencia de 30 años del EFUS, agregó, el camino correcto es crear lenguajes y metodologías comunes entre actores diversos, oficiales e independientes, desde un espectro que rebasa las instituciones policiales y el sistema de justicia penal e incluye la educación, la salud y la planeación urbana, entre otros. Especialmente valioso, a decir de las representantes de la oficina sede del EFUS ubicada en París, Francia, es el liderazgo académico en la creación de este foro.

Comenzamos.

 

Ernesto López Portillo Vargas es uno de los más prestigiados especialistas independientes en seguridad ciudadana y reforma policial en México y América Latina. Fundador del Instituto para la Seguridad y la Democracia A.C.

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diciembre 11, 2017

Ley de Seguridad Interior: la excepción permanente

El ejército mexicano desempeñó durante el siglo XIX y principios del XX un papel político muy importante en el país. Era un ejército “feudal” que respondía a líderes regionales y que era capaz de poner y quitar presidentes. Quizás los mexicanos lo hemos olvidado, porque de la institucionalización del ejército derivado de la revolución hace ya casi 100 años con las reformas de Joaquín Amaro. La última rebelión militar importante, el pronunciamiento de Gonzalo Escobar, ocurrió hace casi 88. Si bien el ejército mantuvo un papel muy importante para conservar la hegemonía priista, éste se subordinó al presidente y, por lo tanto, al partido.

La institucionalización del ejército no ocurrió de un día para otro, fue un proceso paulatino que tuvo sus momentos de tensión, especialmente, cuando los generales fueron relevados del todo en favor de políticos civiles en la década de 1940. Sin duda alguna, el periodo actual de la “guerra contra el narcotráfico” ha roto con la relación institucional “normal” entre las autoridades civiles y militares. Esto es un hecho que cambiará poco hasta que se saque al ejército de las calles y que se brinde una salida civil e institucional a la violencia actual.

Mucho se ha dicho de la Ley de Seguridad Interior (LSI) que la Cámara de diputados aprobó el jueves pasado y que probablemente se aprobará este jueves en el Senado. Sin duda alguna, la arbitrariedad en el uso de la fuerza por parte de las fuerzas armadas y las posibles violaciones a derechos humanos que esto conlleva serán algunos de sus efectos más importantes. No obstante, uno de los grandes riesgos de la LSI es que perpetúa un estado de excepción de facto y no presenta una alternativa real para reencauzar la normalidad democrática entre el ejército y las autoridades civiles.

Si se analiza su lenguaje y las propuestas legales, pareciera que lo que se reglamenta no son las diversas leyes que norman la seguridad nacional, sino pareciera que la reglamentación pertenece más al artículo 29 de la Constitución; es decir, regula, sin decirlo, el estado de excepción. Esto no estaría necesariamente mal: es común, e incluso deseable, que las constituciones establezcan procedimientos en caso de emergencia o afectaciones graves a la paz. Sin embargo, la excepción siempre está enmarcada en contrapesos y controles en los que el ejecutivo tiene la primicia de declararla, pero en una temporalidad muy limitada y con el control del congreso. Ambos principios están ausentes de la LSI.

La ausencia de golpes militares en México se debe, en gran parte, a dos características de su ejército: la despolitización de las fuerzas armadas y su burocratización dentro de las instituciones del régimen. La primera significó que el ejército no podía influir de manera decisiva en el proceso de toma de decisiones en la vida política del país. Por lo tanto, ningún mando militar en activo, salvo por los secretarios de defensa y de marina, podía tener un puesto político importante. La burocratización del ejército significó que las fuerzas armadas obedecieran a instituciones y no a líderes particulares y que sus acciones tendrían que enmarcarse dentro de estas instituciones. Para bien y para mal, como durante los episodios de represión del siglo anterior, el ejército se subordinó a las instituciones priistas.

La ley de seguridad interior trastoca ambos principios. Los contrapesos constitucionales cuando existe una excepción constitucional funcionan como diques y esclusas para contener el uso de la fuerza militar y para que, más importante aún, pasado el riesgo esta fuerza pueda rencausarse a la institucionalidad democrática de nuevo. La LSI reduce al mínimo estos diques al establecer la nula participación del Congreso en el control de las fuerzas federales en el combate de las “amenazas a la seguridad interior”. En vez de contrapesos efectivos, las declaratorias dependen sólo del ejecutivo federal al igual que su renovación. De esta manera, se establece una relación directa entre el ejecutivo federal y el uso legal del ejército para fines civiles.

Peor aún, la ley que se pretende aprobar al no establecer un horizonte en el que el ejército regrese a sus cuarteles legaliza su papel como protagonista en la lucha del crimen organizado. Sin una opción civil viable para reemplazar los soldados, como las distintas corporaciones policiacas, el Estado se vuelve un rehén del ejército. Precisamente, la ley de seguridad es un resultado de las presiones del ejército. Hace un año, el 8 de diciembre el General Cienfuegos urgió al Congreso a aprobar la ley y advirtió que “[n]uestros soldados ya le están pensando si le entran a seguir enfrentando a estos grupos [criminales] con el riesgo de ser procesados”.

Sin contrapesos, sin una alternativa policial y sin un control civil efectivo, nos tendremos que acostumbrar a que las fuerzas armadas serán un actor político importante que ejercerá cada vez más presión hacia las autoridades civiles. La mayor preocupación no debería ser solamente que el ejecutivo abuse del poder que le otorga la ley, que es un riesgo muy real e importante, sino que la autoridad civil se convierta en un rehén del ejército y de sus facciones como era la norma durante el siglo XIX. La relación entre las autoridades civiles y el ejército ya se encuentra trastocada. Esto es un hecho que difícilmente cambiará con una ley. Sin embargo, la responsabilidad del presidente y del congreso debería ser trazar una salida al laberinto de violencia en el que estamos inmersos hace diez años.

Carlos Monroy es maestro en política comparada por LSE y politólogo e internacionalista por el CIDE. Actualmente es asesor político en el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República.

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Estos días se define buena parte del futuro de México.

De ocurrir como está previsto, el martes 5 de diciembre se votará en el Senado la creación de la nueva Ley de Seguridad Interior (LSI). Con ello, el PRI, el PVEM, y sus aliados en el PAN aprobarían la ley más importante de las últimas décadas.

Para sus defensores, la LSI es positiva porque “acota la operación de las Fuerzas Armadas”. Según ellos, ofrece un marco legal a quienes consideran los únicos capaces de enfrentarse a la delincuencia. Pero si la LSI es tan positiva, ¿por qué tantos ciudadanos -incluyendo el colectivo de expertos “Seguridad sin Guerra”- se oponen tan tajantemente al proyecto? ¿Por qué la Organización de las Naciones Unidas,1 la Comisión Nacional de Derechos Humanos, la Organización de Estados Americanos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,2 e instituciones con gran experiencia en el tema –como WOLA– han sugerido al Senado repensar este proyecto?

Una revisión del documento que habrá de votarse identifica siete riesgos que hacen a la LSI francamente inviable.

1. La LSI violaría el rol de las fuerzas armadas en una democracia. En países democráticos, la seguridad nacional es garantizada por un cuerpo militar, cuyo fin prioritario es defender la patria de una amenaza (usualmente) externa. La seguridad pública, por el contrario, implica la prevención e investigación del delito. En esta dicotomía, los soldados están entrenados para hacer uso de la fuerza letal y definitiva contra el enemigo. Esto, naturalmente, implica matar. Los policías, por el contrario, utilizan la mediación para reducir las tensiones y de-escalar el conflicto entre ciudadanos. Por ello, a diferencia de los soldados, los policías sólo contemplan el uso de la fuerza de manera proporcional, y como último recurso. De esta forma, la lógica de un soldado y un policía es opuesta. A pesar de estas dramáticas diferencias, la LSI los pone al mismo nivel, y prefiere voltear a otro lado.

2. La LSI sería jurídicamente inválida e ilegítima. Expertos legales han sugerido que la LSI terminará como un fiasco jurídico pues ésta terminará invalidándose en tribunales. Se dice que la Cámara de Diputados (donde la iniciativa de ley se aprobó en primera instancia el jueves pasado), no tiene atribuciones para legislar en la materia (Art. 73 constitucional). Otras voces sugieren que, de aprobarse, la ley será invalidada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación porque viola la Constitución. Desde 2008, el Art. 21 establece explícitamente que las instituciones de seguridad pública son de carácter civil.

3. La LSI pretendería regular un concepto que simplemente no existe. La LSI es caótica desde la noción misma que pretende regular. El concepto de “Seguridad Interior” simplemente no existe en el modelo jurídico mexicano, mismo que tradicionalmente contempla sólo dos opciones: el de seguridad pública y el de seguridad nacional. Así, regular un concepto que no existe complicaría la interpretación de la ley con consecuencias legales muy graves.

4. La LSI generaría un mayor caos legal que el que resuelve. El texto que se votará mañana incluye una serie de contradicciones que demuestran un debate al vapor. Una de las más evidentes es, precisamente, lo que sus defensores consideran su mayor ventaja: el procedimiento con el que el presidente de la República ordenaría la intervención de las Fuerzas Armadas. Hasta hoy, la iniciativa priísta contempla dos supuestos. En el primero, denominado “casos de no emergencia”, las Fuerzas Armadas intervendrían cuando el presidente emita una “Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior” a petición de los congresos estatales o gobernadores. La actuación militar ocurriría en un territorio especifico por un año, pero con posibilidad de prórroga “en casos excepcionales” (sin explicar cuáles). El segundo supuesto sugiere que, ante una “emergencia nacional”, el presidente podría también ordenar la reacción inmediata de las Fuerzas Armadas, pero sin mayor requerimiento. Entonces, ¿quién define qué es una “emergencia nacional”? Si esto le correspondería al presidente mismo, ¿Para qué contemplar el primer supuesto? ¿Para qué simular una Ley que, en esencia, no aporta beneficio regulatorio alguno?

5. La LSI expondría a México a riesgos nunca antes vistos. La LSI establece que las Fuerzas Armadas desarrollarán “actividades de inteligencia en materia de Seguridad Interior” (sic), haciendo uso de “cualquier método lícito de recolección de información”. Con ello, el Ejército podría intervenir comunicaciones privadas de cualquier ciudadano, sin que se establezcan controles democráticos o mecanismos de rendición de cuentas. Por otro lado, la LSI también podría criminalizar la protesta. Su artículo 8 indica que aquellas manifestaciones que se realicen pacíficamente no serán materia de declaratoria de protección a la seguridad interior. Pero ¿quién definirá qué es pacíficamente? Además, la LSI sugiere que las labores de las Fuerzas Armadas “en materia de seguridad interior” (cualquier cosa que esto sea) se equipararán a sus labores originarias de seguridad nacional. Por ende, toda la información vinculada a éstas será reservada. Con ello, estaríamos aprobando la ley más opaca que hayamos tenido en toda nuestra historia.

6. La LSI incrementaría aún más la violencia. La LSI formalizaría la estrategia de seguridad utilizada hasta hoy. Sin embargo, no existe evidencia de que ello reducirá la violencia. Por el contrario, la evidencia sugiere que mantener la estrategia actual sería una mala idea. En principio, el consumo de drogas ilícitas se ha incrementado 47% en los últimos cinco años, sólo generando impunidad y un caos penitenciario. Tampoco reduciría la violencia. Según la SEDENA, durante 2016 se realizaron 54 operativos militares con más de 52 mil elementos desplegados diariamente en el país. Si en una década éstos no lograron reducir la violencia, difícilmente lo harán en un futuro. Hoy, es casi un hecho que 2017 será el más año violento de la historia contemporánea de México. Y ante la peor crisis de inseguridad y derechos humanos, estamos en el peor escenario posible . Con la LSI “pisaríamos el acelerador” para seguir haciendo lo que ya demostró que no ha funcionado.

Los defensores de la LSI creen que son patriotas porque están protegiendo a las fuerzas armadas. Se equivocan. Un patriota exigiría policias civiles de calidad a los alcaldes, gobernadores, y al presidente mismo. También, rechazaría cualquier reforma que les permita a éstos seguir evadiendo sus responsabilidades constitucionales en materia de seguridad y justicia.

Entre todas estas preocupaciones, sobresale sólo una ventaja: ya conocemos la postura al respecto de cada partido político. Hoy sabemos que Morena, el PRD, MC, y una parte del PAN, está en contra de aprobar la LSI. Ojalá estos riesgos motiven al PRI a repensar el rumbo.

 

David Pérez Esparza es maestro en Política Pública, maestro en Ciencias de la Seguridad, y maestro en Economía y Resolución de Conflictos. Además, se ha desempeñado como consultor e investigador en materia de seguridad y estrategia. Autor de cuatro libros, es actualmente Consejero de #PropuestaMx, asesor en reducción del delito en Reino Unido y candidato a Doctor por University College London (UCL).


1 Organización de las Naciones Unidas. (2017). Asunto: Ley de Seguridad Interior, Carta al Senado de la República. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México.

2 CIDH (2017). CIDH expresa preocupación por proyecto de la ley sobre seguridad interior en México. Acceso 4 de Diciembre de 2017.

3 Pérez Esparza, D. (2017). “La violencia se expande. Y ya a nadie le importa”, PolíticoMx. Consultado el 3 de Diciembre de 2017.

4 Hope, A.. (2017). “En tiempos de Peña Nieto”, Nexos. Consultado el 3 de Diciembre de 2017.

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noviembre 27, 2017

La (ausencia de) estrategia de seguridad en México

La violencia en México cobrará este año más de 250 mil víctimas mortales desde el año 2007, millones de víctimas de robo, extorsión y secuestro, así como a un 75 por ciento de la población sintiéndose insegura en su ciudad, y sin embargo, no se cuenta con una estrategia para controlarla. Así, con más de 4,700 homicidios en lo que va del año, 2017 será uno de los más violentos de los que se tenga registro. Además, de acuerdo con a ENVIPE 2017 la tasa de víctimas de delito se mantiene en 28,000 delitos por cada 100 mil habitantes; la inseguridad continua siendo el problema más importante para más del 60 por ciento de la población; la impunidad se mantiene sólida en más de 93 por ciento y las instituciones de sistema de seguridad (policías, ministerios públicos y jueces) siguen siendo percibidas por los ciudadanos como corruptas.

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El estado de excepción es un recurso jurídico que le confiere al soberano la facultad de suspender la ley en aras de su conservación. Incluido en la mayoría de los aparatos legales de Iberoamérica, su objetivo resulta relativamente fácil de sintetizar: en tiempos de crisis aguda, ante la densa sombra de una amenaza que se yergue en el horizonte —invasión extranjera, sedición interna, desastre natural o algún fenómeno semejante—, pretende salvaguardar el orden institucional a cualquier costa, sin importar la violencia que el Estado ejerza en contra de sus ciudadanos.

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mayo 29, 2017

Los buenos, los malos y la inseguridad en México

Hay ciertas ideas que, a pesar de enfrentarse contra los argumentos más sólidos, parecen nunca irse. Algunas de ellas son prácticamente irrelevantes, como la creencia de que pasar por debajo de una escalera es de mala suerte. Sin embargo, hay otras que tienen consecuencias negativas, observables y medibles. Una de ellas es la visión maniquea que se tiene sobre la delincuencia en México. Claramente es imposible relativizar la gravedad de un secuestro o un homicidio. El problema es que esta visión no se limita a condenar la moralidad de cometer delitos, sino que pretende además adjudicarse la verdad última sobre cada una de las personas involucradas en los hechos delictivos y los procesos penales.

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