La disparidad que existe en términos de capacidades operativas y profesionales entre las policías municipales, estatales y la federal refleja, en gran medida, la falta de interés que se ha prestado en México al desarrollo de estas corporaciones. Para dimensionar este problema, Causa en Común diseñó el Índice de Desarrollo Policial (INDEPOL),1 que evaluó el cumplimiento entre 2015 y 2016 de lo que la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad pública establece como mínimo en esta materia para todas las policías del país.2 Este texto sintetiza los resultados principales de esta investigación.

Como preámbulo, es necesario establecer que por mucho tiempo no existió una ley que definiera claramente las facultades de cada orden de gobierno en materia de seguridad pública, ni un modelo nacional de carrera policial. Aunque con importantes antecedentes  en 1995,3 fue hasta 2009 con la expedición de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP) cuando se creó un modelo policial homologado. Esta legislación define al desarrollo policial  como los esquemas de profesionalización, la certificación y el régimen disciplinario de todos los integrantes de las instituciones de seguridad pública. En pocas palabras, este sistema busca que un policía municipal pueda aspirar a convertirse comisario general de la Policía Federal porque tendría un piso mínimo que permitiera tener las mismas oportunidades de ingreso, promoción y desarrollo; una formación y capacitación similar; así como esquemas disciplinarios y de certificación homologados.

Para entrar en materia, la pregunta de partida del equipo de investigación de Causa en Común en el marco del programa de acompañamiento ciudadano al desarrollo policial, fue la siguiente: ¿cuentan actualmente las policías estatales y la federal con los instrumentos normativos e institucionales para cumplir los requisitos mínimos que estipula la LGSNSP en materia de desarrollo policial?

Para responder a esta pregunta, el INDEPOL se diseñó como un tablero de puntuaciones que incluye, precisamente, los cuatro ejes del desarrollo policial: carrera policial, profesionalización, régimen disciplinario y certificación, y uno adicional sobre seguridad social. La calificación final del INDEPOL para cada corporación policial, así como los puntajes de cada eje, se presentan en números negativos, con el fin de reflejar, en su caso, la brecha que existe entre lo que tiene cada corporación policial sobre el desarrollo policial y lo que debería de tener conforme a la ley. El rango de calificaciones va desde -100 puntos hasta cero puntos.

La calificación más alta del INDEPOL es, por lo tanto, cero, lo que en su caso implicaría que la corporación tiene los instrumentos normativos e institucionales para dar cumplimiento a los requisitos mínimos de ley sobre el desarrollo policial.

Los ejes con peor calificación son certificación y seguridad social. En el primer caso, el eje contempla las evaluaciones de habilidades y destrezas, de desempeño y de control de confianza. Del índice es posible concluir que 20 corporaciones no reportaron sus metas de evaluaciones del desempeño, mismas que deben ser consideradas para otorgar promociones. Asimismo, una de las deficiencias más recurrentes en los estados es el incumplimiento a los lineamientos del control de confianza. En particular, 31 corporaciones tienen mandos y elementos operativos sin control de confianza vigente, y Puebla fue el único estado que dio de baja a todos los elementos que no aprobaron dicho examen.

Para el caso de seguridad social, el eje contempla dos indicadores: 1) prestaciones mínimas de los trabajadores al servicio del estado, y 2) normatividad de un régimen complementario de seguridad social. Es alarmante que 13 estados no establecen, en ley, que los policías tienen acceso a las prestaciones mínimas. Peor aún, únicamente Morelos y Michoacán emitieron normatividad de un régimen complementario.

Respecto al eje de carrera policial, 20 corporaciones no determinaron en sus últimas convocatorias de promoción los criterios de evaluación. Esto quiere decir que existe incertidumbre sobre el procedimiento para determinar las promociones. Además, 19 corporaciones no enviaron un catálogo que describa adecuadamente los requisitos, funciones y capacitaciones necesarias para cada cargo. Por último, 15 corporaciones no cuentan con una organización jerárquica que incluya los ocho grados mínimos que dispone la LGSNSP.

En el eje de profesionalización, se identificó que 26 corporaciones no cuentan con Academias que tengan las instalaciones necesarias para la formación y capacitación de los policías. Concretamente, 11 corporaciones reportaron que sus Academias no cuentan con gimnasio, seis con servicio médico y las de Baja California Sur, Colima, Durango y Querétaro con stand de tiro.

Finalmente, en el eje de régimen disciplinario, se encontró que 30 corporaciones suspenden el sueldo a los elementos cuando son sujetos a una investigación, sin que se haya determinado su culpabilidad. Además, 20 corporaciones carecen de un catálogo de faltas y sanciones, y sólo ocho corporaciones tienen un código de ética específico para policías.

La gráfica 1 muestra el promedio nacional por eje y del INDEPOL, y la gráfica 2 muestra el resultado obtenido por corporación policial.

Metodología: ¿Cómo se construyó el INDEPOL?

La creación del INDEPOL se realizó mediante cuatro pasos: 1) creación de un tablero compuesto de ejes, indicadores y variables; 2) ponderación del puntaje para cada eje, indicador y variable; 3) envío de solicitudes de acceso a la información a las corporaciones policiales del país a través de la Plataforma Nacional de Transparencia y plataformas locales de transparencia; y 4), la presentación de la calificación final del INDEPOL y los puntajes de cada eje.

  1. Creación de un tablero

Como se mencionó anteriormente, el tablero de puntuaciones del INDEPOL se refiere a los cuatro ejes del desarrollo policial (carrera policial, profesionalización, régimen disciplinario y certificación) y uno adicional sobre seguridad social. Este último se incluyó debido a que la LGSNSP también establece como obligación que las corporaciones otorguen las prestaciones mínimas de seguridad social y generen una normatividad de régimen complementario. De nada serviría contar con un sistema de desarrollo policial si los elementos no reciben dichas prestaciones, como un seguro de vida, salud y riesgo, o días de vacaciones y aguinaldo. Cada eje se desglosa en diversos indicadores y éstos, a su vez, en variables. En total, el INDEPOL se compone de cinco ejes, 25 indicadores y 86 variables.

2. Ponderación de los ejes, indicadores y variables

La calificación final del INDEPOL se construyó con los puntajes obtenidos por cada eje. Los puntajes de cada uno de los cinco ejes tienen el mismo peso en la calificación final: 20 por ciento. Finalmente, este puntaje se distribuyó equitativamente entre los distintos indicadores y variables que componen cada eje.

En los ejes “carrera policial”, “profesionalización”, “régimen disciplinario” y “certificación” se incluyó una variable que mide la homologación de la ley estatal de seguridad pública con la LGSNSP, y otra que mide si cada eje del desarrollo policial es contemplado en el Plan Estatal de Desarrollo. Debido a que las dos variables están presentes en cuatro ejes, se les asignó un valor de 5 por ciento, respectivamente. El resto de los indicadores y las variables se distribuye en el 90 por ciento restante.

Se determinó asignar ponderaciones equitativas ya que cada eje comprende distintos elementos y/o procesos que deben considerarse en su conjunto para una evaluación integral. Por ejemplo, si una corporación entrega estímulos, –pero no ofrece ascensos ni las condiciones para que sus policías se retiren–, entonces no puede considerarse que cumple con todos los requisitos de la carrera.

3. Solicitudes de acceso a la información

Los insumos para realizar el índice fueron dos solicitudes de acceso a la información que se enviaron en febrero y junio, respectivamente, a las distintas corporaciones policiales estatales y federal a través de las plataformas de transparencia, nacional y estatales. En este sentido, el INDEPOL es un ejercicio de transparencia que no transcurrió sin dificultades: además de las deficiencias generalizadas en las plataformas de transparencia, la ambigüedad los criterios para reservar la información solicitada dificultó en algunos casos establecer un puntaje. Lo que no se conoce, no se puede medir y, mucho menos, corregir.

4. Calificación del INDEPOL

La idea de presentar el indicador en negativo se basa en que el parámetro de medición son los requisitos de ley; es decir, se mide si están cumpliendo o no con sus obligaciones. Si la escala fuera positiva, implicaría que habría calificaciones aprobatorias para situaciones de incumplimiento de la ley.

Los resultados del INDEPOL demuestran que existe un abandono institucional, lo que deriva en que las corporaciones policiacas operen de manera precaria. La construcción y desarrollo de las policías está lejos de ser una realidad en el país. Las autoridades deben dejar utilizar la seguridad pública como un estandarte político y electoral, y comenzar a construir verdaderas instituciones que permitan a los policías contar con un piso mínimo que les garantice igualdad de oportunidades, así como una carrera laboral digna.

David Blanc es Investigador de Causa en Común.


1  Todos los resultados y tableros del INDEPOL, tanto los agregados nacionales, como de los 32 estados y la Policía Federal, pueden ser consultados en la página web de Causa en Común.
2 INDEPOL no mide la eficiencia ni eficacia de las policías, ni las condiciones de inseguridad, locales y federal.
3  En 1995, con la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la expedición de Ley General que estableció las bases de su coordinación, se reconoció por primera vez, la carrera policial como una obligación para la federación, los estados y municipios. El objetivo era homologar los procesos de ingreso, formación, permanencia, desarrollo, promoción y separación del servicio de todos los policías.