El estado de excepción es un recurso jurídico que le confiere al soberano la facultad de suspender la ley en aras de su conservación. Incluido en la mayoría de los aparatos legales de Iberoamérica, su objetivo resulta relativamente fácil de sintetizar: en tiempos de crisis aguda, ante la densa sombra de una amenaza que se yergue en el horizonte —invasión extranjera, sedición interna, desastre natural o algún fenómeno semejante—, pretende salvaguardar el orden institucional a cualquier costa, sin importar la violencia que el Estado ejerza en contra de sus ciudadanos.

Dependiendo de cuál sea el texto constitucional que lo contemple, el estado de excepción puede ostentar diferentes denominaciones: estado de alarma, estado de sitio, estado de emergencia, et alia. En el caso de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se llama suspensión de garantías individuales y figura en el artículo 29. A finales de 2016 las comisiones camerales correspondientes aprobaron la Ley Reglamentaria del Artículo 29 Constitucional y, según se prevé, ésta será debatida próximamente, durante el presente período ordinario de sesiones. Lo que se busca con dicha ley es crear un marco normativo para regular la suspensión de garantías individuales y, en vista de su presunta inminencia, es edificante revisar la evolución del artículo 29 desde sus orígenes hasta su forma actual.

El espíritu legislativo de México proviene, más que de la Revolución francesa, de la Ilustración española, que hizo las veces de intermediaria. La Constitución de Cádiz proponía la unión indisoluble de España y de la Nueva España como si fueran un territorio único provisto de la misma soberanía. Las cortes gaditanas la redactaron en una especie de estado de excepción, confinadas al sur de la Península Ibérica por la dinastía Bonaparte. Su artículo 308 expresaba la potestad que tenía el soberano para hacer a un lado determinadas libertades públicas y agilizar la detención de criminales peligrosos en situaciones de riesgo extraordinario para “la seguridad del Estado”.

Ahora bien, las historias constitucionales de España y de México tomaron rumbos distintos rápidamente. España, por razones de vecindad geográfica, continuó recibiendo el influjo de los más avanzados programas políticos europeos y, más específicamente, de Francia. En 1839, tratando de sofocar la sublevación de Carlos María Isidro de Borbón y de sus huestes, el Ministro de Gobernación de la Península presentó al Congreso de Diputados el Proyecto de Ley sobre los Estados de Prevención, de Guerra y de Sitio.

Luego de la consumación de la Independencia, México mantuvo un evidente recelo respecto a una posible institucionalización del estado de excepción o, como ya se le nombraba en la terminología jurídica del país, de la suspensión de garantías individuales. En los aparatos legales elaborados y aprobados en la primera mitad del siglo XIX, federalistas o centralistas, no apareció el recurso aludido, salvo en las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843, en su artículo 198. Tal parece que la disolución de poderes, un fenómeno que se adivinaba paralelo a la suspensión de garantías individuales, no era bien visto en un territorio que había experimentado tres siglos de administración colonial y cuya primera forma de gobierno independiente había sido, por lo demás, una monarquía absoluta, la de Agustín de Iturbide, que había desarticulado el Congreso el 31 de octubre de 1821.

La discusión más aguda e incisiva en torno a la suspensión de garantías individuales en México se llevó a cabo en 1856 dentro del marco del Congreso Constituyente. La relación entre las garantías individuales y su suspensión causó escozor cuando, el 21 de noviembre de aquel año, la comisión dio lectura al borrador del artículo 34 del proyecto constitucional. Ideas y voces contrapuestas, los diputados Melchor Ocampo, Juan N. Cerqueda y Ponciano Arriaga estuvieron de acuerdo; Espiridión Moreno y Francisco Zarco se pronunciaron en contra; unos más, a caballo entre la aceptación y la censura, expresaron su opinión con medias tintas: Albino Aranda y José María Mata, verbigracia. La intensidad del debate se materializó en el físico de los redactores, de los correctores y de los oradores, quienes somatizaron diferentes malestares. En Historia del Congreso Constituyente de 1856 y 1857, Zarco, el cronista, refiere: “[Hoy] se declara el punto suficientemente discutido; se procede a recoger la votación y resulta que no hay número porque, según dijo el señor presidente, algunos diputados se [han] retirado enfermos”. 68 votos a favor y 12 en contra, al día siguiente, 22 de noviembre, el artículo cambió de numeración, pasó del 34 al 29, y fue finalmente aprobado.

En 1877, Ezequiel Montes, a la sazón Secretario de Justicia e Instrucción Pública, emitió una de las primeras y de las únicas críticas a esta novedosa maniobra para darle la espalda al Estado de derecho. En su famoso discurso del 6 de julio, pronunciado ante la Suprema Corte de Justicia, el queretano denunció que el Ejecutivo había perpetuado la suspensión de garantías individuales y se había arrogado la facultad de promulgar leyes en las materias de hacienda y de guerra, amparado en el artículo 29 constitucional. Montes señaló que en tan sólo veinte años, desde 1857, “catorce veces han estado suspensas las garantías, y doce veces ha existido la dictadura desde entonces hasta hoy”.

José María Lozano, en Tratado de los derechos del hombre…, cotejó en 1876 el artículo 29 constitucional con sus homólogos de otros países latinoamericanos pues, en su opinión, las diferentes morfologías del estado de excepción habían invadido de manera cancerígena, oncológica, al continente americano. Sin embargo, el artículo 29 constitucional no recibió en México la atención debida hasta que, en 1912, Emilio Rabasa sacó a la luz La constitución y la dictadura. Estudio sobre la organización política de México. La tesis que atraviesa ese libro de principio a fin es interesante: en conjunto, las garantías individuales fueron uno de los avances más preciados de la Constitución de 1857 pero, por culpa de los múltiples atrasos con los que coexistían al interior de la carta magna, el país había vivido a merced de dos dictaduras: una reciente, de Porfirio Díaz; otra remota, de Benito Juárez.

Años más tarde, el 6 de diciembre de 1916, ciento cincuenta y cinco integrantes del Congreso Constituyente de Querétaro, reunidos en las instalaciones del Teatro Iturbide, dieron lectura al nuevo proyecto constitucional. Revisaron el documento y los artículos 3 y 27, acerca de la educación y de la propiedad privada respectivamente, propiciaron algunas confrontaciones intelectuales que se prologarían a las jornadas subsecuentes. En cambio el 29, que cerraba la sección primera del título primero, “De las garantías individuales”, resultó ser una transcripción casi fiel, al pie de la letra, del texto que sesenta años antes habían elaborado y suscrito los diputados liberales.

En sentido estricto, de 1917 en adelante, el artículo 29 constitucional sólo ha sido utilizado una vez, en 1942, durante la administración del ex presidente Manuel Ávila Camacho, cuando México entró en la Segunda Guerra Mundial. En sentido lato, sin embargo, es posible afirmar que la suspensión de garantías individuales, aun fuera de los márgenes de una Ley Reglamentaria, ha sido muy socorrida. En este tenor, Felipe Tena Ramírez, en su conferencia de 1945, La suspensión de garantías y las facultades extraordinarias en el derecho mexicano, asegura que en el México contemporáneo la suspensión de garantías individuales ha sido una constante, que nada más el gobierno de Lázaro Cárdenas, en sus postrimerías, se abstuvo de ponerla en práctica.

En 2006, con el arranque de la denominada “Guerra contra el narcotráfico”, la idea de una permanente suspensión de garantías individuales con carácter de facto se popularizó entre académicos y periodistas. Los estudios de Montes, de Rabasa y de Tena Ramírez fueron actualizados de inmediato. Hoy día es posible afirmar que las reformas al artículo 29 constitucional, que empezaron a cristalizarse en 2011 con motivo de la crisis nacional en materia de derechos humanos, hallan su paroxismo en la Ley Reglamentaria. Junto con la Ley de Seguridad Interior, cuya expedición también se figura inevitable, la Ley Reglamentaria del Artículo 29 Constitucional zanja el camino, quizá irreversible, hacia la nulidad del Estado de derecho, donde el respeto por las garantías individuales supondría la excepción y no la regla.

Francisco Gallardo Negrete