Lo que pasó ese día, hacía mucho se volvió rutina: a media tarde, nuestro sujeto rondaba los parabuses de la misma avenida, esperando una nueva víctima. La encontró. Al principio, parecía como si se acercara a preguntarle a ella la hora o la ruta del camión que ahí esperaba. Eran solo ellos dos. Segundos después, el sujeto ya forzaba una navaja contra su cintura hasta que logró arrancarle el bolso. De la frustración y el miedo, la señora se quedó en el piso llorando varios minutos después del incidente. A muchas y muchos nos ha pasado. A veces es el pago de la semana, el celular por el que aún debemos 10 mensualidades, el reloj que era de la tía Marta. Sobre la víctima no sabemos mucho más. Como la mayoría,1 calculó que invertir tres horas o más en levantar una denuncia en el Ministerio Público —como le ocurrió a 51% de las personas que sí lo hicieron—2 no resultaría en justicia. Revisó sus bolsillos, sacó un par de monedas y se subió al siguiente camión.

Un peatón que observó el robo a pocos metros de distancia hizo una llamada de emergencia  y reportó los hechos a la policía. Tras la llamada, los tres agentes encargados de la vigilancia del sector accedieron al sistema de video-vigilancia que recibe el C4 del municipio. Identificaron al sujeto en minutos. Ya lo habían detenido y puesto a disposición del Ministerio Público varias veces por hechos similares antes pero, cada vez, los fiscales encontraron subterfugios distintos para no abrir una investigación (más trabajo para ellos o cifras crecientes de denuncias, ambas indeseables). El caso, a fin de cuentas, es que los agentes saben incluso dónde vive el perpetrador, pero no tienen facultades para arrestarlo.

El camino que toma nuestro análisis se bifurca en este punto. Tenemos, por un lado, una ruta en la que la investigación del delito se desarrolla en un escenario más o menos ideal con la participación de la policía y otra —por la que hemos decidido transitar como país— plagada de obstáculos para que esto ocurra. Es, en pocas palabras, el camino a la impunidad. Abordaremos ambas, en ese orden, para mostrar que éste mal tiene explicaciones que no se limitan, como suele pensarse, a la falta de voluntad de la policía para controlar el delito y la violencia. Tenemos un problema de diseño institucional que puede y debe resolverse.

Ilustración: Víctor Solís

Escenario ideal

Con nuestro presunto responsable identificado, la policía puede —y en algunas ciudades, lo hace— realizar actos de investigación para obtener la evidencia que se requiere para acreditar su responsabilidad en un juicio. Además de aportar la videograbación descrita, las unidades de investigación de las corporaciones también pueden acceder a los registros de sus detenciones previas por robos idénticos registradas en su Informe Policial Homologado, por ejemplo. Pueden inspeccionar el lugar donde sucedió el delito y recuperar objetos que pudieran estar relacionados con los hechos, o entrevistar a víctimas y testigos de los casos anteriores. Así, con estas tareas, la policía puede construir una primera crónica de los hechos.

A estas alturas, es evidente, el proceso de investigación del delito ya inició y la policía es el actor natural para dar estos primeros pasos antes de acudir al Ministerio Público. Pero ya una vez ahí, el MP recibe el reporte policial, abre una carpeta de investigación y determina la estrategia a seguir. En este universo paralelo, la evidencia se resguardó, víctimas y testigos están identificados y localizables, los testimonios se recabaron y se recuperó información crucial para resolver el caso.

El camino a la impunidad

Tanto se ha desacreditado a las policías locales en los últimos años, a veces con sustento y muchas otras sin él, que olvidamos que son la red más amplia de vigilancia con la que cuenta el Estado. En sentido similar, pocos servidores públicos deben estar más en contacto con la población y sus problemas como la policía municipal.3 La mejor prueba de ello es que el delito más frecuente en México de acuerdo con la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2018 es también el más atendido por agentes de la policía municipal en sus labores cotidianas: el robo a transeúnte.4 Precisamente, el delito que captó la cámara de vigilancia del C4.

¿Qué pasa entonces? ¿Dónde se pierde la información e inteligencia que se recopila en la calle y en las unidades de análisis de la policía, de manera que no llega al sistema de justicia? ¿Es un problema de diseño institucional, de interpretación del marco legal, o quizá una combinación de ambas?

Para ilustrar la respuesta a estas preguntas, tomaremos ahora el camino que, en la bifurcación, lleva a la impunidad en nuestro caso de robo a transeúnte que quedó registrado en video; el que está plagado de obstáculos para la investigación. Aunque no son las únicas, es muy probable que las siguientes sean las trabas más frecuentes que escucha un policía que quiere investigar delitos.

1. “La policía no recibe denuncias”

La ley5 en este país dice con mucha claridad que el Ministerio Público y la policía están obligados a proceder sin mayores requisitos a la investigación de los hechos presuntamente delictivos de los que tengan noticia y que, para el inicio de la investigación, basta la comunicación (escrita o verbal) de cualquier persona (víctima o testigo) para hacer del conocimiento de la autoridad investigadora tales hechos.6 Dicho de otra forma, las policías están facultadas y obligadas a recibir denuncias y, a partir de ese momento, empezar una investigación. Justo aquella que describimos en nuestro escenario ideal. El problema, como casi siempre, es que nos empeñamos en quedarnos lejos de practicar lo que dice el papel.

En México, con contadas excepciones,7 las policías no reciben denuncias. Si roban tu casa, te roban el reloj, la bici o lo que sea y acudes con el agente más cercano a reportar los hechos, se te pedirá de la manera más atenta (eso sí) que te presentes ante una agencia del Ministerio Público a levantar la denuncia. Ante la impotencia, pocas veces nos preguntamos por qué. Asumimos que así son las cosas y que no existe otra forma de hacerlas. La explicación es que el Ministerio Público y los fiscales se hicieron a la idea de que, para evitar abusos de los agentes policiales o incluso persecuciones políticas, sólo en sede ministerial se puede presentar una denuncia, abrir su correspondiente carpeta de investigación y ya después de todo eso, la policía —bajo su “conducción y mando”—8 puede empezar a hacer su trabajo. También, hay que decirlo, es una forma de concentrar poder.

Consideremos además que cada caso al que el Ministerio Público le da entrada le implica más trabajo y casos pendientes. También, que le suma dígitos a la incidencia delictiva, lo que irritará a su autoridad superior (“¿cómo que subieron los robos?”, será el reclamo). Así, la contribución de la policía mexicana en el combate al delito se parece menos a lo que hace un policía con tareas de investigación (un detective de policía) en cualquier parte del mundo,9 y es más un mero observador y mal gestor de la frustración de millones de víctimas del delito. Debe ser tremendamente frustrante enterarse a diario que, aquello que es tu responsabilidad cuidar, es vulnerado sin poder hacer nada —o casi nada— al respecto.

En lugar de acudir para ello al agente de policía más cercano para denunciar el delito y que la investigación inicie, las víctimas o testigos de un delito tienen que desplazarse a la agencia de Ministerio Público. Por si esto no fuera suficientemente problemático, en algunos casos a las víctimas se les pide —sin sustento legal alguno— que presenten su denuncia no en la agencia que les quede más próxima, sino en la agencia “especializada” para recibir o atender el tipo de delito del que fue blanco. Muy probablemente, mientras más distancia geográfica exista entre la víctima o testigo del delito y la sede ministerial, menos delitos se denunciarán.

2. La policía no puede investigar si no es bajo el mandato expreso del Ministerio Público

Si no los ordena el Ministerio Público de forma expresa, los actos de investigación que realizan las policías pocas veces les son reconocidos como válidos. En nuestro ejemplo, si la policía hubiese llegado al lugar de los hechos para entrevistar a la persona que realizó la llamada de emergencia y a otras que hubiesen atestiguado los hechos, a vecinos, etc., no serían recibidas por el MP simplemente porque, en ausencia de una denuncia presentada ante esa autoridad, no existe una carpeta de investigación al cual anexar el reporte policial. El Ministerio Público exigirá que la víctima acuda ante él a denunciar. Así, en realidad, en México prácticamente no se investigan delitos de oficio; atienden sólo aquellos en los que la víctima lo exigió.

Entonces, ¿en qué casos el MP sí recibe un caso presentado por la policía? Cuando se trata de una detención en flagrancia. Cuando la autoridad sorprendió a una persona en el momento en el que se cometía el delito, o bien, en posesión de un objeto reportado como robado, entonces el caso está prácticamente resuelto. En ese escenario el Ministerio Público recibirá la denuncia con los brazos abiertos porque el trabajo ya está hecho y las probabilidades de que la consignación sea exitosa son mucho mayores. Las flagrancias son, en términos prácticos, una garantía de triunfo con el menor esfuerzo posible.

A nivel nacional, sólo una de cada 10 personas privadas de la libertad en centros penitenciarios de todo el país —con y sin sentencia— fueron arrestadas como resultado de una orden de aprehensión.10 ¿Qué nos dice este dato? Como para obtener una orden judicial en este sentido es necesario presentar al juez datos de prueba que acrediten que se cometió un hecho delictivo, y de que probablemente la persona imputada lo cometió o participó en su comisión, esta cifra es una buena aproximación a la (in)capacidad de las fiscalías de identificar a un probable responsable cuando éste no se les es entregado "en bandeja de plata”. Y ello, sin siquiera considerar que esa pequeña primera victoria -la de conseguir una orden de aprehensión- puede ser más bien el resultado del papel activo de las víctimas en la investigación.

3. La policía sólo puede hacer “investigación para la prevención del delito”, o investigar delitos que no han ocurrido.

Es cierto que se puede disuadir la comisión de delitos por medio de la presencia estratégica11 de la policía. También, que por medio del análisis de datos de la georreferenciación del fenómeno se puede efectuar patrullaje estratégico que lleve a la policía a sorprender a perpetradores de delitos en flagrancia. Sin embargo, pretender que esta sea la única vía para que la policía combata al delito implica un desperdicio imperdonable de inteligencia y recursos humanos en uno de los peores momentos para la seguridad en México. La policía debe contribuir a sostener acusaciones penales y a resolver casos. Sancionar la comisión del delito es, también, una forma de prevenir que se cometan más en el futuro.12

El obtuso concepto de “investigación para la prevención del delito” se originó por ahí de 2009, en la Ley de la Policía Federal para, muy probablemente, no importunar al Ministerio Público —como ya vimos, el gran monopolizador de la investigación— con la creación de las divisiones de investigación de la corporación: La investigación para la prevención de los delitos, en términos de los artículos 16 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es el conjunto sistematizado de acciones y procedimientos encaminados a la planeación, obtención, procesamiento y aprovechamiento de la información, con el propósito exclusivo13 de evitar la comisión de delitos (…).

Por medio de dicho concepto, se reforzó la inoperante noción de que sólo las policías adscritas al Ministerio Público pueden investigar con el objetivo de identificar a quienes perpetraron un delito, ubicarlos y arrestarlos para que sean sancionados por un juez. Se trata, en parte, de una vieja disputa entre el Ministerio Público y su jefe, el Procurador o Fiscal —por parte del “bando” del sector justicia— y la policía, y el titular del sector seguridad. En el forcejeo político, el Ministerio Público ha resultado el claro vencedor; irónicamente, no así la justicia.

* * *

Nos hubiera gustado contar que después de que nuestros tres agentes acudieron nuevamente al Ministerio Público para aportar el video que capturó el desarrollo del delito y su a perpetrador, el MP finalmente abrió una carpeta de investigación y se dio a la tarea de solicitar al juez una orden de aprehensión. Pero eso no ocurrió. El asaltante, al día de hoy, recorre las rutas y hace lo suyo con la misma impunidad de siempre. Mientras tanto, los agentes patrullan sus colonias asignadas con la esperanza de, ahora sí, encontrarlo en el momento justo del acto, en posesión de los objetos robados y, con suerte, alguna de sus víctimas esté dispuesta a pausar su día para levantar la denuncia y rendir su testimonio.

A contra corriente y desarmadas —figurativa pero también literalmente—, algunas policías locales de este país están reclamando una posición útil en la resolución de los delitos que ocurren en México por medio de unidades de investigación en sus corporaciones. Sin embargo, en algún momento sus esfuerzos topan con pared.

No sostenemos que fiscalía alguna haya reaccionado positivamente ante la actitud proactiva de la policía, sin embargo, sí afirmamos que se trata de excepciones. La regla es que las fiscalías tienen monopolizada la (poquísima) labor investigativa y, sobresaturados de trabajo, se han profesionalizado también en la obstaculización de la denuncia. Ni hacen, ni dejan hacer. Del bajísimo porcentaje de delitos por los que el Ministerio Público inició una carpeta de investigación —6.8% del total—,14 solamente en 4.2% de los casos se puso a disposición del juez al presunto responsable, también de acuerdo con las estimaciones de ENVIPE 2018.

La modificación del artículo 21 constitucional que otorga al Ministerio Público la conducción y mando de la investigación del delito —o, en su defecto, su regulación— es hoy un asunto de seguridad pública.

¿Quién calcula conveniente detener la investigación de los delitos en México?

 

Lilian Chapa Koloffon
Analista de políticas de seguridad

Marien Rivera
Maestra en Derecho por la Universidad de Harvard. 

Investigadoras del World Justice Project.


1 De acuerdo con la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública del INEGI, a nivel nacional, 94.1% de los robos en la calle o el transporte público ocurridos en 2017 no se denunciaron o el Ministerio Público no inició una carpeta de investigación. La proporción es de 93.% para el total de delitos considerados por la encuesta.

2 Datos de ENVIPE 2018: tiempo promedio a nivel nacional dedicado a denunciar un delito ante el Ministerio Público.

3 Aunque el dato no se reporta públicamente aún, una buena cantidad de municipios del país las funciones en materia de seguridad de la policía de este nivel de gobierno se reparten, a falta de estado de fuerza suficiente, con la estatal. Los convenios de Mando Único entre las entidades y los municipios juegan un papel fundamental en este sentido.

4 La Encuesta Nacional de Estándares y Capacitación Profesional Policial del INEGI preguntó a los elementos de las policías del país cuáles son los delitos e incidentes que generalmente atiende de acuerdo a sus funciones. El cuestionario se aplicó a la Policía Federal, policías estatales de todo el país, a policías municipales y a las ministeriales (nivel federal y estatales).

5 Artículo 221 del Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP).

6 Artículo 132 del CNPP.

7 La policía en ciudades como Morelia, Michoacán, en Querétaro, Querétaro, y la alcaldía de Álvaro Obregón en la Ciudad de México realizan o implementaron recientemente acciones para la recepción de denuncias. Es necesario estudiar cada caso para conocer los resultados y alcances de dichas acciones.

8 Art. 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

9 Ver el manual único para la función de policía judicial en Colombia.

10 Datos de la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad 2017, de INEGI.

11 Ver Braga, Anthony; Papachristos, Andrew & Hureau, David. (2012). Hot spots policing effects on crime.

12 Ver Calvey, D. (2010). Joint Review: D.L. MacKenzie What Works in Corrections: Reducing the Criminal Activities of Offenders and Delinquents. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.

13 Texto destacado por las autoras.

14 La proporción de carpetas de investigación iniciadas respecto de los denunciados es de 65.3%.