El populismo punitivo se refiere a una estrategia que da prioridad a objetivos político-electorales sobre la reducción del crimen. Uno de los ejemplos más llamativos es la política represiva contra las pandillas que los países del llamado Triángulo Norte de Centroamérica (Guatemala, Honduras y El Salvador) han implementado desde el 2002. El enfoque punitivo hacia la delincuencia es de larga data e incluye la adopción de leyes más severas y la participación del ejército en tareas de seguridad pública. En El Salvador, por ejemplo, las Fuerzas Armadas empezaron a apoyar a la Policía Nacional Civil (PNC) en 1993, supuestamente porque este nuevo cuerpo policial no estaba preparado para enfrentar la ola delincuencial de la posguerra. Si bien el despliegue militar no ha hecho más que crear una ilusión de seguridad, la intervención militar se ha prolongado por tiempo indefinido y parece haber eliminado cualquier incentivo para profundizar la reforma policial.

Honduras, con los Planes Libertad Azul (2002-2003) y Mano Dura (2003-2005), fue el primer país en ponerse firme con las pandillas. Le siguieron El Salvador, con los Planes Mano Dura (2003-2004) y Súper Mano Dura (2004-2006), y Guatemala con el Plan Escoba (2003-2004). Supuestamente estas políticas buscaron controlar a las pandillas y disminuir las tasas de homicidio pero en realidad, perseguían fines político-electorales sobre todo en El Salvador. El partido conservador gobernante Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) quiso evitar la llegada al poder de su principal contrincante de izquierda, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (el FMLN). a estrategia punitiva contra las pandillas resulta atractiva para los votantes.

Los principales grupos, la Mara Salvatrucha (MS-13) y el Barrio 18, han evolucionado a tal grado que actualmente están asociados a homicidios, extorsiones en el Triángulo Norte, así como con violencia sexual y desplazamiento forzado especialmente en El Salvador. En un inicio, las bandas juveniles centroamericanas eran pequeñas cuadrillas de barrio que reunían a adolescentes marginados en busca de amistad y distracción. Hacían fiestas, consumían drogas y representaban una molestia pública, pero no eran consideradas un asunto de seguridad. Todo empezó a cambiar a inicios de los noventa, cuando Estados Unidos intensificó la deportación de indocumentados con antecedentes penales, incluidos integrantes de la MS-13 y la Dieciocho.

Ambos grupos se formaron en los barrios de inmigrantes de Los Ángeles que recibieron a los refugiados de las guerras en Centroamérica. Sin posibilidad de obtener asilo político, se vieron obligados a vivir en condiciones de pobreza y hacinamiento. Sus hijos, quienes se enfrentaron a la enajenación y el acoso de pandillas de aquella ciudad estadounidense, decidieron en algunos casos unirse a estos u otros grupos pandilleriles.

Cuando iniciaron las deportaciones, los países de origen de los centroamericanos recibieron a los retornados sin oportunidades económicas ni políticas de inserción social que ofrecerles, mientras luchaban por sanear las heridas de los conflictos armados y construir democracias funcionales. En este contexto, las pandillas californianas deportadas se fusionaron con las existentes en Centroamérica y comenzaron a ser un problema de seguridad pública. No sólo empezaron a usar armas de fuego más sofisticadas, sino que comenzaron a cometer actos de violencia cada vez más brutales e indiscriminados. Este fue el caso de la masacre de Plan de La Laguna, ocurrida en el Área Metropolitana de San Salvador en junio de 2006, en que miembros de la pandilla Dieciocho asesinaron a cinco personas (una mujer embarazada y tres niños) para eliminar a un testigo.

La naturaleza y los efectos de las políticas de mano dura contra las pandillas pueden observarse principalmente en El Salvador, donde éstas han dominado la agenda pública desde que se anunció la estrategia en 2003. Los Planes Mano Dura y Súper Mano Dura implicaron patrullajes conjuntos de policías y militares, barridos de comunidades marginales y arrestos masivos de supuestos pandilleros con base en su apariencia física. Muchos de ellos fueron puestos en libertad por falta de evidencia en su contra, pero los demás fueron detenidos en prisiones saturadas y segregadas por filiación pandilleril. Entonces, el efecto contraproducente de esta política se dejó ver: los homicidios aumentaron significativamente –la tasa por cada 100 mil habitantes pasó de 37 por 100 mil habitantes en 2003 a 65 en 2006 y desde el interior de las cárceles, las pandillas fortalecieron tanto sus estructuras como su involucramiento criminal.

Sin embargo, el enfoque policial estuvo acompañado por una extensa cobertura mediática que presentaba a los pandilleros como meros delincuentes, separados de factores estructurales, y argumentaba que la mano dura constituía la única respuesta posible a un problema de tal índole. En efecto, la estrategia dio al gobierno la imagen de duro con el crimen, misma que fue ampliamente aplaudida por una población cansada de la inseguridad crónica. Pero los abusos perpetrados y la falta de una política integral de pandillas, suscitaron fuertes críticas de la oposición política salvadoreña (el FMLN), los jueces y defensores de derechos humanos. Éstas hicieron que el gobierno entrante, también de ARENA, iniciara programas de prevención y rehabilitación. Sin embargo las iniciativas contaban con pocos recursos y eran utilizados para crear en las comunidades redes políticas al servicio de gobierno, mientras la mano dura siguió siendo la estrategia predominante.

Algunas organizaciones no gubernamentales (ONGs) promovieron una política alternativa de pandillas. Unas optaron por la incidencia a través de propuestas de política pública y la denuncia de abusos. Otras prefirieron trabajar directamente con los pandilleros a través de la implementación de programas de prevención y rehabilitación para que se retiraran de la violencia y las drogas. Sin embargo, ciertas limitaciones de la sociedad civil organizada quedaron en evidencia. Entre ellas su desconocimiento de la dinámica política en torno a la seguridad, el reto de la interlocución con instituciones públicas disfuncionales, una inadecuada estrategia mediática, así como su incapacidad para crear alianzas sólidas. Y si bien la labor de las ONGs influyó en el discurso gubernamental y la creación de nuevos programas, no logró un cambio sustancial en la política de pandillas.

Además, estas iniciativas enfrentaron los obstáculos de la ausencia de una cultura de derechos humanos en el país y una fuerte polarización que dificultó un debate racional sobre las políticas dirigidas a este sector de la población. Quizá los factores contextuales de mayor peso fueron la influencia continua de la élite a favor de la mano dura en los ámbitos económico, político y cultural, la naturaleza del partido gobernante –fundado por los grupos de poder para defender sus intereses y privilegios–, así como la concentración de los medios de comunicación en manos de la élite.

La mano dura sigue siendo la estrategia predilecta, incluso de los gobiernos del izquierdista FMLN que han estado en el poder desde 2009. Tanto la administración del presidente salvadoreño Mauricio Funes como la administración del Presidente Salvador Sánchez Cerén prometieron implementar una política integral de seguridad, pero volvieron a reciclar la mano dura: el segundo gobierno del FMLN (2014) efectivamente declaró una guerra contra las pandillas. Muestra de ella son los frecuentes “enfrentamientos” entre policías y pandilleros, eventos en que suelen fallecer los integrantes de las bandas y que en algunos casos enmascaran ejecuciones extrajudiciales de pandilleros como la masacre en la finca San Blas en 2015, en la que policías asesinaron a ocho personas.

Mano dura en México y dos propuestas

En México el tema que acapara la atención pública es el tráfico de drogas, así como la violencia y la corrupción que genera. La mano dura irrumpió a finales de 2006 cuando el Presidente Felipe Calderón lanzó su guerra contra el narco. En aquel entonces el jefe del gobierno federal insistió en que sólo un amplio despliegue militar podía hacerle frente a una crisis de seguridad sin precedentes. Bajo esta lógica, las policías, corrompidas y mal entrenadas, eran incapaces de realizar esta tarea pero iban a ser reestructuradas y tomar el relevo de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, el combate frontal contra el crimen organizado pareció orientado principalmente  a robustecer la legitimidad del gobernante luego de su cuestionada victoria electoral de 2006.

Por su parte, el Presidente Enrique Peña Nieto ha prolongado esta ofensiva pese a que ha demostrado que no detiene el comercio de drogas y ha fomentado graves violaciones a los derechos humanos tales como tortura, ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzadas. La iniciativa insignia de la administración, el Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia se eliminó prematuramente, mientras la reforma policial ha mostrado escasos avances.

Aunque México enfrenta un escenario complicado, en ciertos aspectos está mejor posicionado que Centroamérica para emprender las transformaciones que se requieren. Por ejemplo, en la academia y la sociedad civil existen más recursos y capacidad técnica para la investigación y la formulación de propuestas. La cobertura mediática es poco crítica y puede ser tendenciosa, pero existen algunos valiosos esfuerzos de periodismo de investigación. No obstante, en lugar de inclinarse por la mano dura, México debería trabajar en dos áreas en particular:

El primero es la reforma del sector de seguridad. La participación militar en tareas de seguridad pública propicia abusos y hace que la profesionalización policial parezca redundante. Actualmente se discuten en el Senado de la República tres iniciativas para una Ley de Seguridad Interior que ampliaría las facultades de las Fuerzas Armadas y posibilitaría su presencia en las calles de forma indefinida. Conceptualmente ambiguos, los textos implicarían importantes restricciones de derechos y les permitirían a las instituciones castrenses a usar la fuerza para controlar actos de resistencia no agresiva, así como investigar y perseguir los delitos. Más que perpetuar la intervención militar en labores de seguridad pública, habría que dignificar a las policías mejorando sus condiciones de trabajo, salarios, prestaciones y ascensos, consolidar su capacidad investigativa, y reconstruir sus sistemas de rendición de cuentas.

Segundo, habría que fomentar una ciudadanía más activa. Las ONGs compiten por fondos, discrepan sobre la mejor manera de vincularse a instituciones públicas y poblaciones vulnerables, e implementan proyectos cuyo alcance no está a la altura de la magnitud de los problemas. La desunión que suele caracterizarlas no propicia las alianzas e impide que tengan un mayor impacto. La presión política se puede lograr con ciudadanos más participativos que exijan un mejor periodismo, que no releguen las reivindicaciones sociales a las ONGs y que exhortan a los gobernantes a ser transparentes y rendir cuentas. Las organizaciones civiles pueden ser herramientas de transformación, creando incentivos para quienes se oponen a transformaciones estructurales y concientizando a quienes están resignados a que las cosas no cambiarán.

Sonja Wolf es Catedrática CONACYT adscrita al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) Región Centro y autora de Mano Dura: The Politics of Gang Control in El Salvador (University of Texas Press, 2017).